Vom Ende der Freundlichkeit – Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Streikverbot für Beamte

von JULIA WAGNER

Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte ist verfassungsgemäß, so der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil aus der vergangenen Woche (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 12. Juni 2018 – 2 BvR 1738/12). Das absolute, statusbezogene Streikverbot gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und erlaubt auch für Lehrerinnen und Lehrer keine Ausnahmen. Im Übrigen steht dies nach Ansicht der Karlsruher Richter auch mit der Doktrin der konventionskonformen Auslegung des Grundgesetzes und den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) ergebenden Maßstäben in Einklang. Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit seiner gestrigen Entscheidung für ein „Weitermachen wie bisher“ entschieden und damit die Chance verpasst, das Beamtenrecht fortzuentwickeln und seine Rechtsprechung mit der Straßburger Rechtsauffassung zu harmonisieren.

Zum Hintergrund

Anlass für die Entscheidung waren vier Verfassungsbeschwerden von Lehrerinnen und Lehrern aus Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. Sie hatten während ihrer Dienstzeit an Streiks der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) teilgenommen und waren dafür mit disziplinarischen Maßnahmen bestraft worden. Daraufhin stellte sich die Frage nach der Rechtmäßigkeit der jeweils ergangenen Disziplinarverfügungen – und damit verbunden auch die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit eines umfassenden Beamtenstreikverbots.

Insbesondere aufgrund der neueren Rechtsprechung des EGMR zur Koalitionsfreiheit (Art. 11 EMRK) war das absolute Streikverbot in den vergangenen Jahren in Literatur und Rechtsprechung zunehmend kontrovers diskutiert worden. In zwei wegweisenden Entscheidungen zum türkischen Recht (Demir und Baykara v. Türkei, Urteil der Großen Kammer vom 12. November 2008, Nr. 34503/97 und Enerji Yapi-Yol sen v. Türkei, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01) war der EGMR zur Überzeugung gelangt, dass ein generelles Streikverbot für Beamtinnen und Beamte unabhängig von ihrer Funktion konventionswidrig ist. Art. 11 Abs. 2 EMRK verlangt zur Einschränkung des Streikrechts eine funktionsbezogene Abgrenzung: Üben Beamte hoheitliche Funktionen aus, kann das Streikrecht rechtmäßig beschränkt werden, so die Straßburger Richter.

Zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Die klagenden Lehrerinnen und Lehrer sahen sich durch die gegen sie verhängten Disziplinarmaßnahmen in ihrer Koalitionsfreiheit verletzt. Während die Instanzgerichte dies noch durchaus unterschiedlich beurteilten, erteilte das Bundesverfassungsgericht dieser Ansicht eine klare Absage. Zwar liegt ein Eingriff in die Koalitionsfreiheit der Beschwerdeführenden vor. Dieser ist jedoch durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gerechtfertigt. Die Konfliktlage zwischen Koalitionsfreiheit einerseits und Art. 33 Abs. 5 GG andererseits ist im Wege der praktischen Konkordanz zugunsten des bestehenden Streikverbots aufzulösen, denn schließlich stellt auch das statusbezogene Beamtenstreikverbot selbst einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar. Letztlich soll das umfassende Streikverbot eine stabile Verwaltung und damit auch die Funktionsfähigkeit des Staates – gerade und insbesondere auch in Krisenzeiten – sichern.

Zum Verhältnis von Streikverbot und EMRK

Bemerkenswert an der gestrigen Entscheidung sind insbesondere die folgenden Punkte: Zunächst greift das Bundesverfassungsgericht seine in der Görgülü-Entscheidung (BVerfGE 111, 307) entwickelten Maßstäbe zur konventionskonformen Auslegung des Grundgesetzes auf (Rn. 126ff.). Danach sind die EMRK und die Rechtsprechung des EGMR als Auslegungshilfen zu berücksichtigen (Rn. 128). Dann folgt ein Rekurs auf eine weitere wegweisende Entscheidung zum Verhältnis von nationalem Recht und völkerrechtlicher Verpflichtung. Nach der sog. Sicherungsverwahrungs-Entscheidung (BVerfGE 128, 326) berücksichtigt das BVerfG Entscheidungen des EGMR auch dann, wenn sie nicht denselben Streitgegenstand betreffen. Grund hierfür ist die der Rechtsprechung des EGMR auch jenseits der inter-partes-Wirkung zukommende Orientierungswirkung (Rn. 129ff.). An eben jener Orientierungswirkung der gegenüber der Türkei ergangenen Urteile hegen die Karlsruher Richter jedoch massive Zweifel. Denn eine solche Orientierungswirkung setzt ein Vergleichbarkeitsmomentum voraus, das eine undifferenzierte Übertragung der EGMR-Rechtsprechung ausschließt (Rn. 132). Schließlich ergeben sich aus einer Kontextualisierung der konkreten türkischen Fälle und den spezifischen Besonderheiten der türkischen und der deutschen Rechtsordnung derart massive Unterschiede, dass die faktische Präzedenzwirkung der EGMR-Entscheidungen zum türkischen Recht entfällt, so der 2. Senat (Rn. 173).

Unabhängig davon ist das generelle Streikverbot nach Ansicht des 2. Senats jedenfalls nach Art. 11 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt (Rn. 176 ff.). Zunächst kommt dem deutschen Staat ein weiter Beurteilungsspielraum zu, denn das deutsche Beamtenrecht und das damit einhergehende statusbezogene Streikverbot stellen eine nationale Besonderheit Deutschlands dar. Darüber hinaus stellt das Berufsbeamtentum nicht nur ein traditionelles Element der deutschen Staatsarchitektur dar, sondern gehört, so deutet es das Bundesverfassungsgericht jedenfalls an, möglicherweise auch zu den auslegungsfesten tragenden Verfassungsgrundsätzen (Rn. 172). Dies lässt den Schluss zu, dass das Beamtenstreikverbot dem änderungsfesten Kern der Verfassung zuzurechnen sei und damit dem Schutz des Art. 79 Abs. 3 GG unterfallen könnte.

Darüber hinaus sind verbeamtete Lehrerinnen und Lehrer Teil der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK (Rn. 184 ff.). Ihr Streikrecht kann daher ähnlich wie das von Polizeikräften und Soldaten beschränkt werden. Lehrerinnen und Lehrer sind also hoheitlich tätig – wenn auch, wie das BVerfG sodann feststellt, nicht schwerpunktmäßig (Rn. 188). Hier zeigt sich eine der großen Widersprüchlichkeiten der Karlsruher Entscheidung: zwar erkennt man an, dass Lehrkräfte (heute) im Wesentlichen keine hoheitlichen Befugnisse mehr ausüben, dennoch qualifiziert man sie als Teil der Staatsverwaltung. Dahinter scheint sich eher der Wunsch nach einer Bewahrung der aus dem allgemeinen preußischen Landrecht stammenden Dienstgrundsätze als ein überzeugendes juristisches Argument zu verbergen. Gerechtfertigt wird dies dann mit der besonderen Bedeutung des Schulwesens und des staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrags.

Alternativen…

… hätte es gegeben. Auch das BVerfG selbst beschäftigt sich mit ihnen, lehnt sie jedoch ausnahmslos ab (Rn. 153). Denkbar wäre etwa ein partielles, funktionsbezogenes Beamtenstreikrecht gewesen. Verfassungsrechtlich wäre dies durch eine konventionsfreundliche Auslegung von Art. 33 Abs. 5 GG möglich gewesen. Konkret hätte das bedeutet: Beamten, die überwiegend hoheitlich tätig sind, bleibt ein Streikrecht weiterhin verwehrt; allen anderen ist ein Streikrecht zuzugestehen. Konsequenterweise wäre damit natürlich eine Umgestaltung der für das Beamtenverhältnis maßgeblichen Rechte und Pflichten einhergegangen, beispielsweise Veränderungen bei der Alimentierung. Hier ist dem BVerfG in seiner Annahme, dass das Streikverbot untrennbar mit dem Alimentationsprinzip und der Treuepflicht verbunden ist (Rn. 152), und die Einführung eines Streikrechts nur mit grundlegenden Umgestaltungen beamtenrechtlicher Regelungen möglich ist (Rn. 153), uneingeschränkt zuzustimmen – „das Beste aus zwei Welten“ (Prof. Dr. Hinnerk Wißmann) geht eben auch für Beamte und Beamtinnen nicht.

Ein solches funktionsbezogenes Streikrecht – mit all seinen notwendigen strukturellen Veränderungen – wäre jedenfalls die konventionsfreundlichere Alternative gewesen und hätte den vom EGMR in seiner Rechtsprechung zum türkischen Recht herausgearbeiteten Grundsätzen Rechnung getragen. Auch im europäischen Vergleich ist ein funktionsbezogenes Streikrecht eher die Regel, als die Ausnahme. Das Streikrecht ist regelmäßig bis auf Angehörige von Polizei, Militär und Justiz allumfassend. Zusätzlich gibt es häufig gewisse Einschränkungen, in Frankreich im Bereich der Schulen etwa die Pflicht eine Mindestbetreuung in Vor- und Grundschule zu gewähren (Gesetz Nr. 2008-790 vom 20. August 2008), in Italien etwa die Notwendigkeit zur Regelung von Notdienstarbeiten, um in grundlegenden Dienstleistungsbereichen eine Notversorgung aufrecht zu erhalten (Gesetz Nr. 146 vom 12 Juni 1990).

Fazit

Festzuhalten bleibt nach der jüngsten Karlsruher Entscheidung zweierlei: Das Streikverbot gilt weiterhin für alle Beamtinnen und Beamten – unabhängig von ihrer Funktion. Ein Beitrag zur Harmonisierung europäischer Standards und ein klares Bekenntnis zum europäischen Verfassungsgerichtsverbund lassen sich darin jedoch nicht erblicken.

Offen bleibt der Weg zum EGMR nach Straßburg; die GEW erwägt bereits eine entsprechende Klage. Damit würde das verfassungs- und völkerrechtliche Ping-Pong-Spiel in die nächste Runde gehen: Es obläge dann dem EGMR darüber zu entscheiden.

Es sei schließlich noch erwähnt, dass der Weg nach Straßburg durch einen „Dialog der Gerichte“ hätte verhindert werden können. Das 16. Zusatzprotokoll zur EMRK – das von der Bundesrepublik Deutschland nicht ratifiziert wurde und daher, wenn es am 1. August 2018 in Kraft tritt, für die deutsche Rechtsordnung auch keine Wirkung entfalten wird – wird es den höchsten Gerichten der Ratifikationsstaaten erlauben, dem EGMR Fragen, die die Auslegung der EMRK betreffen, vorzulegen und (rechtlich unverbindliche) Gutachten anzufordern. Vielleicht wäre in einem solchen „Vorlageverfahren“ bereits auf nationaler Ebene eine konventionsfreundlichere Lösung gefunden worden.

Zitiervorschlag: Wagner, Vom Ende der Freundlichkeit – Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Streikverbot für Beamte, JuWissBlog Nr. 63/2018 v. 20.06.2018, https://www.juwiss.de/63-2018/

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