Aus einem Topf? – Das BVerfG zur Sonderbedarfsstufe im Asylbewerberleistungsrecht

von JULIAN SEIDL

10 Jahre nach dem wegweisenden Asylbewerberleistungsgesetz-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht erneut die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums im Bereich der Asylbewerberleistungen bekräftigt. Der Beschluss des Ersten Senats vom 19.10.2022 ruft dem Gesetzgeber einmal mehr ins Gedächtnis, dass migrationspolitische Erwägungen bei der Bemessung des Existenzminimums fehl am Platz sind. Mehr als das Ergebnis der Verfassungswidrigkeit der gesonderten Bedarfsstufe für in Sammelunterkünften lebende, alleinstehende Leistungsberechtigte vermag es zu überraschen, wie weitreichend der Nachranggrundsatz, d.h. der Gedanke, dass staatliche Hilfe nur zu gewähren ist, soweit sich die Betroffenen nicht selbst helfen können, in den Entscheidungsgründen interpretiert wird.

Zwischen „Schicksalsgemeinschaft“ und „Zwangsverpartnerung“

Gegenstand der Entscheidung ist die zum 1.9.2019 im Asylbewerberleistungsgesetz eingeführte Sonderbedarfsstufe für alleinstehende oder alleinerziehende Erwachsene in Sammelunterkünften. Der Kläger des Vorlageverfahrens zählte zur Gruppe von Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG, die sich seit mindestens 18 Monaten im Bundesgebiet aufhalten und sog. Analogleistungen in Höhe des regulären Sozialhilfeniveaus beziehen. Hier sah die Regelung des § 2 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 AsylbLG vor, dass in Sammelunterkünften lebenden Erwachsenen lediglich Leistungen der Regelbedarfsstufe 2 zuzusprechen waren, was eine Absenkung der Leistung um 10 Prozent bedeutete. Für die ohnehin niedrigeren Grundleistungen in den ersten 18 Monaten des Aufenthalts existiert mit § 3a Abs. 1 Nr. 2 lit. b, Abs. 2 Nr. 2 lit. b AsylbLG eine parallele Regelung, die ebenfalls um 10 Prozent niedrigere Leistungen für den Fall der Unterbringung in Sammelunterkünften vorsieht.

Im Ergebnis werden die Bewohnenden einer Sammelunterkunft damit so behandelt, als würden sie in einer Partnerschaft zusammenleben. Die Gesetzesbegründung rechtfertigte diese Annahme mit dem pathetisch anmutenden Hinweis, dass sich die Betroffenen in einer „Schicksalsgemeinschaft“ befänden. Demgegenüber wurde die Sonderbedarfsstufe im Asylbewerberleistungsrecht vielfach als „Zwangsverpartnerung“ kritisiert, die an der tatsächlichen Realität in den Unterkünften vorbeigeht. So schilderten die Sachverständigen im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (vgl. Rn. 29 ff.) nahezu einhellig, dass ein gemeinsames Wirtschaften in den Sammelunterkünften nicht zu beobachten und auch nicht ohne Weiteres möglich ist. Die Bewohnenden verbindet regelmäßig nicht mehr als die ihnen zugewiesene Unterkunft.

Die Menschenwürde ist (immer noch) nicht migrationspolitisch zu relativieren

Zunächst stellt der Beschluss des Ersten Senats einmal mehr die Anforderungen an die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG heraus. Diese Vorgaben reizt das nach dem Urteil von 2012 reformierte Sonderleistungsgesetz des AsylbLG weiterhin aufs Äußerste aus. So darf das Existenzminimum nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus abgestuft werden. Eine abweichende Bestimmung ist nur dann möglich, wenn „ein niedriger Bedarf anhand des tatsächlichen Bedarfs gerade von Menschen, die diesen Aufenthaltsstatus haben, belegt werden kann.“ Einmal mehr heißt es: „Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist nicht migrationspolitisch zu relativieren“ (Rn. 56).

Erwartungsgemäß stellt der Senat zunächst fest, dass sich ein niedriger Bedarf für Alleinstehende in Sammelunterkünften nicht empirisch belegen lässt. Anders als in Paarhaushalten kann beim Leben in einer Sammelunterkunft auch nicht aufgrund eines persönlichen Näheverhältnisses unterstellt werden, dass die Bewohnenden „aus einem Topf wirtschaften“. Bis hierhin birgt der Beschluss zur Sonderbedarfsstufe im Asylbewerberleistungsrecht wenig Neues. Der Senat setzt seine am tatsächlichen Bedarf ausgerichtete Rechtsprechungslinie zum Existenzminimum fort (siehe auch Mülder, VerfBlog).

Bedarfsvermeidung als Mitwirkungsobliegenheit?

Im nächsten Schritt greift der Senat die in der Gesetzesbegründung formulierte normative Erwartung auf, dass den Bewohnenden in Sammelunterkünften ein gemeinsames Wirtschaften möglich und zumutbar sei, und befasst sich im Folgenden mit einer Obliegenheit zum gemeinsamen Wirtschaften in Sammelunterkünften, welche er – im Ergebnis zustimmungswürdig – für unverhältnismäßig erachtet (Rn. 86 ff.).

Mit dem kryptischen Hinweis, dass Mitwirkungspflichten die Handlungsfreiheit der Betroffenen beschränken (Rn. 62), findet sich der Einstieg in eine Verhältnismäßigkeitsprüfung. Vor dem Hintergrund, dass eine Mitwirkungsobliegenheit zum gemeinsamen Wirtschaften weder ausdrücklich im AsylbLG vorgesehen ist noch die Betroffenen typischerweise hierauf hingewiesen werden, mag die Ausführlichkeit dieser Prüfung verwundern. Im Sanktionen-Urteil hatte der Senat noch ausgeführt, dass Mitwirkungspflichten den Betroffenen „klar bekannt“ sein müssen, um Leistungsminderungen an ihre Nichterfüllung knüpfen zu können (BVerfGE 152, 68 (117 f. Rn. 130)).

Das legitime Ziel dieser (ungeschriebenen) Mitwirkungsobliegenheit zum gemeinschaftlichen Wirtschaften soll in der Verwirklichung des Nachranggrundsatzes bestehen (Rn. 77). Damit legt der Senat ein weites Verständnis des Nachranggrundsatzes zugrunde, das sich nicht nur im vorrangigen Einsatz faktisch verfügbarer Mittel wie etwa Einkommen und Vermögen erschöpft. Der Gesetzgeber könne „den Bezug existenzsichernder Leistungen grundsätzlich an die Erfüllung der Obliegenheit knüpfen, tatsächlich eröffnete, hierfür geeignete, erforderliche und zumutbare Möglichkeiten zu ergreifen, die Bedürftigkeit unmittelbar zu vermeiden oder zu vermindern“ (Rn. 75).

Dies lässt für die bislang ungeklärte Frage der Verfassungsmäßigkeit der Leistungsausschlüsse für wirtschaftlich inaktive Unionsbürger*innen aufhorchen. Womöglich umfasst ein derart weit verstandener Nachranggrundsatz auch die Vermeidung von Bedürftigkeit durch Ausreise aus dem Bundesgebiet (vgl. BSG v. 29.3.2022, Rn. 34 ff.). Jedenfalls erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der Erste Senat die Ausreise der Betroffenen als impliziert normierte Mitwirkungsobliegenheit einer ähnlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung unterziehen würde.

Auch jenseits solcher Ausreisekonstellationen erschließt es sich nicht ohne Weiteres, dass der Nachranggrundsatz die Vermeidung von Bedürftigkeit umfassen soll. Naheliegend erscheint diese Annahme, sofern Betroffene es selbst in der Hand haben, durch den Einsatz ihrer Arbeitskraft die eigene Bedürftigkeit gar nicht erst eintreten zu lassen (vgl. BVerfGE 152, 68 (117 Rn. 126)). Demgegenüber bedarf es einer ausführlicheren Begründung, um eine Mitwirkungsobliegenheit zum Einsparen von Bedarfspositionen zu konstruieren und die zur Existenzsicherung benötigten, von staatlicher Seite zu gewährenden Leistungen aufgrund dessen zu vermindern. An dieser Stelle belässt es der Beschluss leider bei der wenig aussagekräftigen Formulierung, dass „solidarisches Verhalten, das dazu beiträgt, die Notwendigkeit staatlicher Sozialleistungen gering zu halten, […] insoweit grundsätzlich erwartet werden“ könne (Rn. 77).

Ausgehend von diesem Denkmuster könnten Hilfebedürftige ihre Bedürftigkeit auch teilweise vermeiden und die Notwendigkeit staatlicher Sozialleistungen geringhalten, indem sie Lebensmittel von den Tafeln beziehen. Dennoch würde wohl niemand ernstlich vertreten, dass der Nachranggrundsatz es verlangt, zunächst zur Tafel zu gehen, bevor man staatliche Unterstützung in Anspruch nimmt. Zu Recht hatte der Senat in seinen Leitentscheidungen zum Existenzminimum klargestellt, dass Hilfebedürftige nicht auf freiwillige Leistungen von Dritten verwiesen werden dürfen (BVerfGE 125, 175 (223); BVerfGE 132, 134 (160 Rn. 65)). Bedauerlicherweise setzt der Beschluss die Obliegenheit zum gemeinsamen Wirtschaften hiermit nicht in Bezug.

Der Elefant im Raum – Offenkundige Verfassungswidrigkeit der Sonderbedarfsstufe im Rahmen der Grundleistungen

Da das Vorlageverfahren die Sonderbedarfsstufe für Analogleistungsberechtigte betrifft, erklärt der Beschluss lediglich die Regelung des § 2 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 AsylbLG für mit dem Grundgesetz unvereinbar. Nur in diesem Fall sieht die im Tenor getroffene Übergangsregelung die Gewährung von Leistungen der Bedarfsstufe 1 vor. Auf die parallele Regelung zur Sonderbedarfsstufe im Rahmen der Grundleistungen in den ersten 18 Monaten des Aufenthalts erstreckt sich der Tenor hingegen nicht. Anders als in der Entscheidung zu den Sanktionen im SGB II hat der Senat nicht von der in § 78 S. 2 BVerfGG vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Entscheidungsgegenstand auf weitere Bestimmungen des gleichen Gesetzes zu erweitern.

Die zur Verfassungswidrigkeit führenden Überlegungen lassen sich vollständig auf die Sonderbedarfsstufe im Rahmen der Grundleistungen übertragen, wie auch die Bezugnahme auf Literatur zu § 3a AsylbLG an mehreren Stellen der Entscheidung veranschaulicht (vgl. etwa Rn. 69, 71). Es bleibt zu hoffen, dass der Gesetzgeber aus eigenem Antrieb den verfassungsrechtlichen Anforderungen durch Streichung der Sonderbedarfsstufe nach § 3a Abs. 1 Nr. 2 lit. b, Abs. 2 Nr. 2 lit. b AsylbLG nachkommt. Solange der Gesetzgeber untätig bleibt oder soweit Leistungszeiträume in der Vergangenheit streitgegenständlich sind, obliegt es den Fachgerichten, die verfassungsrechtlichen Maßstäbe auf das System der Grundleistungen zu übertragen. Dem Tenor des Beschlusses kommt nach § 31 Abs. 2 S. 1 BVerfGG Gesetzeskraft zu, sodass die in Ziffer 2 getroffene Übergangsregelung möglicherweise analog angewendet werden kann (vgl. Greiser/Šušnjar, NJW 2019, 3683 (3686 f.)).

 

Zitiervorschlag: Seidl, Julian, Aus einem Topf? – Das BVerfG zur Sonderbedarfsstufe im Asylbewerberleistungsrecht, JuWissBlog Nr. 73/2022 v. 15.12.2022, https://www.juwiss.de/73-2022/.

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