Schweizer Transparenzregeln zur Politikfinanzierung: Zwischen Regelungslücken und umstrittenen Zuständigkeiten

von ARMIN STÄHLI

Im Jahr 2022 traten in der Schweiz Transparenzregeln für die Politikfinanzierung auf Bundesebene in Kraft. Nach vier Jahren zeigt sich: Regelungslücken, umstrittene Zuständigkeitsfragen und fragwürdige Veröffentlichungsmodalitäten untergraben ihren Zweck.

Hintergrund: Eine Nachzüglerin holt auf

Die Schweiz war bis 2022 das einzige Mitglied des Europarates, das auf Bundesebene keine gesetzlichen Offenlegungspflichten für die Politikfinanzierung kannte. Die Groupe d’États contre la corruption (GRECO) des Europarates und die OSZE übten wiederholt Kritik an der damaligen Rechtslage. In der Literatur wurde zu Recht betont, dass die freie Willensbildung der Stimmberechtigten (Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung) das Recht einschließt, zu wissen, wer eine Abstimmungskampagne finanziert.

Im Jahr 2017 forderte eine Volksinitiative – 100’000 Stimmberechtigte können mit diesem Instrument eine Änderung der Bundesverfassung zur Abstimmung bringen – mehr Transparenz in der Politikfinanzierung. Das Parlament stellte der Initiative einen indirekten Gegenentwurf auf Gesetzesstufe gegenüber. Nach dem Rückzug der Initiative traten im Oktober 2022 Transparenzregeln in Kraft, die heute in Art. 76b–76k des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) verankert sind. Bemerkenswert, aber für die Schweiz üblich ist, dass die Regulierung der «politischen Spielregeln» direktdemokratisch initiiert worden ist.

Anders als das deutsche Parteiengesetz, das von Parteivorständen eine öffentliche Rechenschaftslegung verlangt und der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Bundestages eine formale und inhaltliche Prüffunktion zuweist, sehen die Schweizer Transparenzregeln Meldepflichten für zwei Regelungsadressaten vor:

1. Erfasst sind einerseits die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien sowie parteilose Parlamentsmitglieder (jährliche Offenlegung von Einnahmen und Zuwendungen über 15’000 Franken).
2. Andererseits müssen natürliche und juristische Personen sowie Personengesellschaften, die eine Kampagne für Parlamentswahlen oder Abstimmungen auf eidgenössischer Ebene führen, ihre Finanzierung offenlegen (wenn dafür mehr als 50’000 Franken aufgewendet werden).

Dieser Ansatz lässt verschiedene Finanzierungswege außer Acht: Nicht erfasst ist insbesondere die Zwischenschaltung von Dritten. Auch die in der Praxis wichtigen kantonalen oder kommunalen Parteisektionen sind nach den Bestimmungen des BPR nicht meldepflichtig. Diese Lücken schränken Aussagen über die Parteienfinanzierung und über das Ausmaß von politischen Kampagnen ein.

Drei strukturelle Defizite

In der jüngeren Vergangenheit kam es zu mehreren Entwicklungen, die einen erneuten Blick auf die Schweizer Transparenzregeln rechtfertigen. Die Evaluation einer Forschungsstelle, Rechtsgutachten sowie Gerichtsurteile fördern drei miteinander verflochtene Schwachstellen zutage.

1. Diverse Regelungslücken

Die Evaluation von Interface Politikstudien kam im Juli 2025 zum Schluss, dass das Schweizer Transparenzsystem in der Praxis sehr gut funktioniere und zu einer verbesserten Offenlegung geführt habe, seine Wirkung aber durch diverse Regelungslücken geschmälert werde. Besonders bedeutsam sind vier Punkte:

1. Zwischenschaltung von Dritten: Spenden können über Zwischenstrukturen wie Stiftungen oder Vereine geleitet werden, um die eigentliche Herkunft des Geldes zu verschleiern. Der Empfänger muss nur die Drittorganisation als Spender nennen, nicht aber den dahinterliegenden Geldgeber. Durch solche «Strohmann-Strukturen» lässt sich die Offenlegungspflicht einfach umgehen.
2. Föderale Umgehungswege: Offenlegungspflichtig sind gemäß dem BPR nur die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien, nicht aber ihre kantonalen oder kommunalen Sektionen. Geld kann daher über Sektionen, Jugendparteien oder andere Gruppierungen fließen, ohne dass dies je gemeldet werden muss. Verschiedene Kantone haben inzwischen aber eigene, teils strengere Transparenzregeln eingeführt.
3. Gefahr unzutreffender Angaben: Zentrale Begriffe wie «nichtmonetäre Zuwendungen» sind gesetzlich nicht klar definiert. Der so entstehende Interpretationsspielraum birgt die Gefahr, dass Leistungen – sei es bewusst, aus Nachlässigkeit oder Überforderung – zu tief bewertet oder gar nicht deklariert werden.
4. Inkaufnahme von Verstößen: Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK), welche die Einhaltung der Transparenzregeln überwacht, und dem deutschen Bundesrechnungshof entspricht, darf weder die vollständige Buchhaltung einsehen noch Kontrollen vor Ort gegen den Willen der Akteure durchsetzen. Weil nur vorsätzliche Verstöße bestraft werden und die Bussen mit höchstens 40’000 Franken gering ausfallen (Art. 76j BPR), besteht wenig Anreiz, sich an die Regeln zu halten.

Diese Erkenntnisse sind ernüchternd. Schätzungen der Zeitschrift Beobachter zufolge blieb bei den Nationalratswahlen im Jahr 2023 die Herkunft von rund 80 Prozent der Spendengelder unbekannt, weil die Einzelzuwendungen unterhalb der Schwellenwerte lagen. Die publizierten Zahlen bilden also nur einen Teil der tatsächlichen Finanzierungsstrukturen ab.

2. Umstrittene Zuständigkeitsfragen

Grundsätzliche Fragen bestehen auch zur Zuständigkeit der Kontrollbehörde. Das Gesetz überlässt es dem Bundesrat, d. h. der Schweizer Bundesregierung, die Kontrollbehörde zu bezeichnen (Art. 76g BPR). Dieser hat die Aufgabe per Verordnung der EFK zugewiesen (Art. 7 VPofi).

Ein im Auftrag der EFK erstelltes Gutachten der Universität Zürich rügte, die Zuweisung einer systemfremden Vollzugsaufgabe an eine unabhängige Behörde auf dem Verordnungsweg verstoße gegen das organisationsrechtliche Legalitätsprinzip. Ein weiteres, ebenfalls von der EFK in Auftrag gegebenes Gutachten der Universität Bern erkannte in der Aufgabenübertragung an die EFK einen Widerspruch zu internationalen Standards, wonach oberste Rechnungskontrollbehörden keine operativen Vollzugsaufgaben wahrnehmen sollten.

Die EFK selbst teilt diese Einschätzungen und fordert seit Jahren die Übertragung der Aufgabe an eine andere Stelle. In ihrem jüngsten Jahresbericht 2025 unterstreicht sie erneut, dass der Vollzug der Transparenzregeln ihre Unabhängigkeit, Glaubwürdigkeit und Reputation gefährde. Diese Einwände sind nicht von der Hand zu weisen, weshalb die Frage, welche Stelle für die Entgegennahme, die Kontrolle und die Veröffentlichung von Meldungen zur Politikfinanzierung am geeignetsten ist, nach der hier vertretenen Auffassung einer vertieften Analyse unter Einbezug aller relevanten Stellen bedarf.

3. Unhaltbare Modalitäten der Veröffentlichung

Das gravierendste Manko liegt in einem paradoxen Umstand: Die EFK führt zwar Stichprobenkontrollen über die Korrektheit der Angaben und Dokumente der politischen Akteure durch (Art. 76e Abs. 1 BPR). Ob dabei aber Fehler oder Unregelmässigkeiten festgestellt werden, erfährt die Öffentlichkeit nicht. Grund dafür ist das Verordnungsrecht: Die EFK muss die gemeldeten Angaben auch dann veröffentlichen, wenn sie diese als unrichtig erkannt hat, und darf sie weder korrigieren noch mit einem entsprechenden Vermerk versehen (Art. 15 VPofi). Der einzig zulässige Hinweis – jener auf ein rechtskräftiges Strafurteil – dürfte sich in der Praxis oft um Jahre verzögern. Diese Modalitäten der Veröffentlichung haben bereits früh zu Kritik geführt.

Auch die Gerichte haben sich inzwischen mit der Melde- und Veröffentlichungspraxis befasst. Das Bundesgericht wies mit Urteil 1C_563/2025 vom 21. April 2026 sechs Beschwerden gegen die Volksabstimmung vom 28. September 2025 ab, soweit es darauf eintrat. Es bestätigte zwar, dass gewisse nichtmonetäre Zuwendungen verspätet offengelegt worden waren (E. 5.7). Eine solche mangelhafte Information könne das Abstimmungsergebnis aber nur in Extremfällen verfälschen. Im vorliegenden Fall sei nach Ansicht des Bundesgerichtes die Meldeplattform der EFK nicht häufig konsultiert worden, weshalb die Informationen keine besonders große Bedeutung für die Willensbildung gehabt hätten (E. 5.6). In dieser Pauschalität ist die Schlussfolgerung kaum nachvollziehbar.

Bemerkenswert ist andererseits der Entscheid der EFK, die Prüfberichte zu ihren Kontrollen unter Verschluss zu halten. Die Finanzkontrolle hat entsprechende Einsichtsgesuche gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ) mit der Begründung abgelehnt, dass das Öffentlichkeitsprinzip im Rahmen der Transparenzvorschriften nicht anwendbar sei. Diese Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht in zwei Urteilen vom 1. Mai 2026 verworfen (A-6253/2024 und A-6279/2024). In sorgfältiger Auslegung von Art. 76f BPR gelangte es zum Schluss, dass das BGÖ auch im Rahmen der Politikfinanzierung anwendbar ist. Diese Klärung ist zu begrüßen.

Fazit und Reformprioritäten

Die drei Defizite greifen ineinander und führen dazu, dass das System dem Ziel echter Transparenz nur bedingt gerecht wird. Daraus ergeben sich drei Reformprioritäten:

1. Gesetzliche Nachbesserung der Offenlegungspflichten: Die Umgehungsmöglichkeiten über Dritte und über föderale Parteistrukturen müssen mit klaren Zurechnungsregeln für mittelbare Finanzierungsketten legislativ geschlossen werden.
2. Klärung der Zuständigkeitsfrage: Die EFK verfügt zweifellos über die notwendigen fachlichen Kompetenzen. Ob sie die einzig geeignete Behörde für diese Aufgabe ist, bleibt aber fraglich. Alternativen, wie insbesondere die im Gesetzgebungsprozess verschiedentlich genannte Bundeskanzlei, sollten nochmals eingehend geprüft werden.
3. Anpassung der Veröffentlichungsmodalitäten: Die zuständige Stelle sollte ermächtigt werden, unvollständige oder fehlerhafte Meldungen als solche zu kennzeichnen. Andernfalls bleibt das Vertrauen in die Angaben des öffentlichen Melderegisters und den Meinungsbildungsprozess eingeschränkt. Um dies zu erreichen, sind Nachbesserungen an Art. 76f BPR und Art. 15 VPofi angezeigt.

Institutionelle Grundsatzfragen sind im parlamentarischen Prozess sowie bei der Ausarbeitung der Verordnung unzureichend erörtert worden. Jetzt liegt es am Gesetz- und Verordnungsgeber, die strukturellen Defizite anzupacken, indem die in der Evaluation und den Gutachten monierten Defizite behoben werden. Nur so können die Transparenzregeln zur Politikfinanzierung halten, was ihr Name verspricht.

Zitiervorschlag: Stähli, Armin, Schweizer Transparenzregeln zur Politikfinanzierung: Zwischen Regelungslücken und umstrittenen Zuständigkeiten, JuWissBlog Nr. 89/2026 v. 19.10.2026, https://www.juwiss.de/89-2026/

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