Grundrechtliche Deutungshoheit: Neues vom Ringen zwischen EuGH und BVerfG

Von Natalie McCutcheon

Seit der EuGH sich als Grundrechtsgericht geriert, ringt er mit dem BVerfG um das letzte Wort bei der grundrechtlichen Beurteilung von Maßnahmen der deutschen Staatsgewalt. Mit zwei Beschlüssen vom 06.11.2019 (1 BvR 16/13 und 1 BvR 276/17) hat der Erste Senat des BVerfG versucht, konstruktive Impulse für die Weiterentwicklung des Kooperationsverhältnisses der beiden Gerichte zu setzen und dem eigenen Bedeutungsverlust entgegenzusteuern. In Bezug auf die ausstehende Beurteilung der deutschen Vorratsdatenspeicherung weist er sich damit selbst einen Weg aus der Zwickmühle.

Öffnung gegenüber einer parallelen Anwendbarkeit der Grundrechtsregimes „im Spielraum“

In seinem Beschluss „Recht auf Vergessenwerden I“ (1 BvR 16/13) akzeptiert der Erste Senat die jüngere Rechtsprechung des EuGH zur Möglichkeit einer parallelen Anwendbarkeit der Grundrechtsregimes jedenfalls im Grundsatz. Bei der Beurteilung einer Maßnahme der deutschen Staatsgewalt sollen sowohl die Grundrechte des GG als auch die Unionsgrundrechte zum Tragen kommen, soweit „für deren Gestaltung den Mitgliedstaaten Spielräume verbleiben, das Unionsrecht dieser Gestaltung aber einen hinreichend gehaltvollen Rahmen setzt, der erkennbar auch unter Beachtung der Unionsgrundrechte konkretisiert werden soll.“ Jenseits entsprechender Spielraum-Konstellationen fordert der Erste Senat den EuGH erneut auf, Art. 51 Abs. 1 GRCh eng auszulegen und somit den nationalen Grundrechten einen ausschließlichen Anwendungsbereich zu belassen. Im Hinblick auf die Erfolgsaussichten dieses Appells ist darauf hinzuweisen, dass die Auslegungshoheit über Art. 51 Abs. 1 GRCh gemäß Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV beim EuGH liegt. Dem BVerfG bleibt jedoch die Kompetenzkontrolle als letztes Mittel, um den EuGH in die Schranken zu weisen.

Postulat eines grundsätzlichen Vorrangs der Grundrechte des GG „im Spielraum“

In Bezug auf das Rangverhältnis von Unionsgrundrechten und den Grundrechten des GG „im Spielraum“ bekennt sich der Erste Senat in seinem Beschluss „Recht auf Vergessenwerden I“ (1 BvR 16/13) – wenig überraschend – grundsätzlich zum Vorrang der Grundrechte des GG. Verfassungsrechtlich begründet er dies unter Rückgriff auf Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG mit der Bindung an die Grundrechte des GG als „Korollar der politischen Entscheidungsverantwortung“. Dem EuGH liefert er zudem eine unionsrechtliche Begründung: Aus der Vielgestaltigkeit des europäischen Grundrechtsschutzes als Strukturprinzip der Union und dem Subsidiaritätsgrundsatz folge, dass gestaltungsoffenes Fachrecht der Union grundsätzlich auch in Bezug auf grundrechtliche Wertungen auf Vielfalt angelegt sei. Die Günstigkeitsklausel des Art. 53 GRCh sei daher dahingehend zu verstehen, „dass grundrechtliche Wertungskonflikte im Grundsatz auf der Grundlage der jeweiligen mitgliedstaatlichen Grundrechte gelöst werden können“. Das Schutzniveau der Unionsgrundrechte bilde insoweit lediglich einen Rahmen. Aufgrund der gemeinsamen europäischen Grundrechtstradition gewährleiste eine Prüfung am Maßstab der Grundrechte des GG dieses Schutzniveau regelmäßig. Ob sich der EuGH vom grundsätzlichen Vorrang der mitgliedstaatlichen Grundrechte überzeugen lässt, ist offen. Ebenfalls neu ist, dass der Erste Senat die GRCh in ihrer Auslegung durch den EuGH bei der Auslegung der GG-Grundrechte als Auslegungshilfe heranziehen will. Dies gelte aufgrund des beschränkten Anwendungsbereichs allerdings in geringerem Umfang als für die EMRK.

Ausweitung der Prüfungsbefugnis des BVerfG auf die Unionsgrundrechte

Für Maßnahmen der deutschen Staatsgewalt im Bereich des zwingenden Unionsrechts bekennt sich der Erste Senat in seinem Beschluss „Recht auf Vergessenwerden II“ (1 BvR 276/17) zwar weiterhin zu einer ausschließlichen Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte. Entgegen seiner früheren Rechtsprechung zur Auslegung von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG hält sich der Erste Senat nun jedoch zumindest in bestimmten Konstellationen für befugt, solche Maßnahmen selbst am Maßstab der Unionsgrundrechte zu überprüfen. Damit folgt er dem Beispiel der Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten wie Österreich und Belgien. Zur Begründung verweist der Erste Senat nicht ausdrücklich auf den unionsrechtlichen Äquivalenzgrundsatz, sondern auf seine aus Art. 23 Abs. 1 GG folgende Integrationsverantwortung. Zu Recht stellt er fest, dass der Grundrechtsschutz gegenüber Maßnahmen der deutschen Staatsgewalt im Hinblick auf das Fehlen eines mit der Verfassungsbeschwerde vergleichbaren Rechtsbehelfs auf Unionsebene andernfalls unvollständig wäre.

Im Rahmen seines Beschlusses „Recht auf Vergessenwerden II“ (1 BvR 276/17) beschränkt der Erste Senat seine neue Rechtsprechung zunächst auf die Überprüfung fachgerichtlicher Entscheidungen in Bezug auf „die richtige Anwendung vollvereinheitlichten Unionsrechts im Lichte der für den Einzelfall konkretisierungsbedürftigen Grundrechte der Charta“. Ob diese Rechtsprechung auf andere Maßnahmen deutscher Hoheitsträger zu übertragen ist, die auf zwingendem Unionsrecht beruhen, wird offen gelassen. Die umfangreichen Ausführungen des Senats zur Verneinung der Einschlägigkeit des § 16 BVerfGG, legen nahe, dass diese Beschränkung erfolgte, um eine Aussage zu vermeiden, die einer Entscheidung des Plenums bedurft hätte.

Zumindest bei Maßnahmen „im Spielraum“ geht der Erste Senat in seinem Beschluss „Recht auf Vergessenwerden I“ (1 BvR 16/13) ebenfall von einer eigenen Prüfungskompetenz am Maßstab der Unionsgrundrechte aus. Ausnahmen vom Vorrang der Grundrechte des GG seien nämlich in zwei Konstellationen anzuerkennen: Zum einen könne das unionsrechtliche Fachrecht ausnahmsweise auch für unmittelbare Umsetzungsspielräume engere grundrechtliche Maßgaben enthalten und damit die Reichweite der Grundrechte des GG als nationale Schutzstandards weiter beschränken. Ein Verweis des Sekundärrechtsakts auf die GRCh insgesamt oder auf einzelne Normen der GRCh soll hierfür allerdings nicht ausreichen. Zum anderen könnten sich insbesondere aus der Rechtsprechung des EuGH „konkrete und hinreichende Anhaltspunkte“ dafür ergeben, dass das grundrechtliche Schutzniveau des Unionsrechts ausnahmsweise nicht gewährleistet ist. In beiden Fällen sei dann näher zu prüfen, ob eine Kontrolle allein am Maßstab der Grundrechte des GG das Schutzniveau der Unionsgrundrechte wahrt. Ist das nicht der Fall, müsse eine Prüfung der innerstaatlichen Maßnahme durch das BVerfG unmittelbar an den Unionsgrundrechten erfolgen.

In beiden Beschlüssen betont der Erste Senat, dass er seine Kompetenz zur Anwendung der Unionsgrundrechte als Prüfungsmaßstab in enger Kooperation mit dem EuGH ausüben und diesem ungeklärte Fragen im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV vorlegen wolle. Ein Rückgriff auf die eigene Rechtsprechung zu den Grundrechten des GG solle grundsätzlich nicht möglich sein.

Ausblick: Mögliche Auswirkungen auf die grundrechtliche Beurteilung der Vorratsdatenspeicherung durch das BVerfG

Mit der dogmatischen Öffnung gegenüber einer parallelen Anwendbarkeit der Grundrechtsregimes und der Selbstermächtigung zur Prüfung innerstaatlicher Maßnahmen am Maßstab der Unionsgrundrechte hat sich der Erste Senat des BVerfG den nötigen Spielraum verschafft, um im Rahmen der anhängigen Verfassungsbeschwerden gegen die deutschen Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung aus dem Jahr 2015 (1 BvR 141/16, 1 BvR 229/16, 1 BvR 2023/16, 1 BvR 2683/16) die Rechtsprechung des EuGH (insbesondere Tele2 Sverige AB und Watson 2016 (C‑203/15 und C‑698/15) gesichtswahrend zu berücksichtigen. Diese war strenger ausgefallen als die Judikatur des BVerfG aus dem Jahr 2010 (1 BvR 256/08). Zwischenzeitlich sind allerdings Vorabentscheidungsverfahren zur Unionsrechtmäßigkeit der Vorratsdatenspeicherung in Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten beim EuGH anhängig geworden, die zu einer Neujustierung der EuGH-Rechtsprechung zur Vorratsdatenspeicherung führen könnten. Zudem könnten sämtliche Verfahren durch eine Neuregelung der Vorratsdatenspeicherung in der geplanten e-Privacy-VO überholt werden. Daher ist es unwahrscheinlich, dass das BVerfG, wie in seiner Jahresübersicht angekündigt, noch 2019 entscheiden wird.

 

Zitiervorschlag: McCutcheon, Natalie: Grundrechtliche Deutungshoheit: Neues vom Ringen zwischen EuGH und BVerfG , JuWissBlog Nr. 104/2019 v. 29.11.2019, https://www.juwiss.de/104-2019/.

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