Der Begriff der „Änderung der Rechtslage“ nach dem Urteil des EuGH vom 8.2.2024

von SEVERIN FUCHS

Nach herrschender Literaturmeinung und ständiger Rechtsprechung des BVerwG bewirkt eine gerichtliche Entscheidung keine Änderung der Rechtslage und stellt daher grundsätzlich keinen Wiederaufnahmegrund für ein Verwaltungsverfahren dar. Eine kürzlich ergangene Entscheidung des EuGH stellt diese Interpretation von § 51 VwVfG nun auf die Probe. Sie gibt Anlass zur Suche nach einer Lösung des Problems zwischen mitgliedstaatlicher Verfahrensautonomie und Effektivität des Unionsrechts. Der Beitrag zeigt auf, warum hierfür in erster Linie die unionsrechtskonforme Auslegung von § 51 VwVfG in Betracht kommt und wie diese gelingt.

Am 8. Februar veröffentliche der EuGH eine Entscheidung, die das Potenzial hat, bisherige (deutsche) Gewissheiten im europäischen Verwaltungsverbund durcheinanderzuwirbeln. In der Rs. C-216/22 antwortete der EuGH auf eine Vorlagefrage des VG Sigmaringen in einer Weise, die dazu führen könnte, dass Entscheidungen des EuGH künftig als „Änderung der Rechtslage“ i.S.v. § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG gehandhabt werden. Nach herrschender Meinung in der deutschen Verwaltungsrechtsliteratur und ständiger Rechtsprechung des BVerwG (siehe nur BVerwG, Urt. v. 26.1.2021 – 1 C 1/20, Rn. 28 [juris]), führt eine gerichtliche Entscheidung regelmäßig nicht zu einer Änderung der Rechtslage. Nach dieser Ansicht bleibt die Rechtslage im Sinne der Rechtsnormen von einer gerichtlichen Entscheidung – sofern keine Norm kassiert wird – unberührt. Die Rechtslage war immer gleich, sie wurde bislang lediglich nicht richtig erkannt. Ist es angesichts der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten (Art. 291 AEUV) möglich, dass der EuGH nun die Auslegung von § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG als eine zentrale Norm im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht beeinflusst? Dazu müssen Kontext, Aussagen und Folgen der EuGH-Entscheidung genauer in den Blick genommen werden.

Hintergrund der EuGH-Entscheidung

Anlass für die Vorlage des VG Sigmaringen an den EuGH war die Auslegung des § 71 AsylG. Die Norm regelt asylrechtliche Folgeanträge nach Rücknahme oder unanfechtbarer Ablehnung eines vorangegangenen Asylantrags. Mit § 71 AsylG setzt Deutschland insbesondere Art. 40 der RL 2013/32 (Asylverfahrens-RL) um. Das VG Sigmaringen wollte vom EuGH unter anderem wissen, ob Art. 33 Abs. 2 lit. d und Art. 40 Abs. 2, 3 der Asylverfahrens-RL so zu verstehen sind, dass eine EuGH-Entscheidung einen „neuen Umstand“ oder ein „neues Element“ darstellt. Der EuGH bejahte die Frage des VG Sigmaringen und führte aus, dass „[…] jedes Urteil des Gerichtshofs einen neuen Umstand bzw. ein neues Element […] darstellen kann“ (Rn. 44). Das Problem dabei: § 71 AsylG verweist in seinem Abs. 1 auf § 51 Abs. 1-3 VwVfG. Nach deutschem Recht muss, damit ein Folgeantrag zulässig ist, also einer der Wiederaufnahmegründe aus § 51 Abs. 1 Nr. 1-3 VwVfG erfüllt sein. Dort ist eine Änderung der Rechtsprechung jedoch nicht als Wiederaufnahmegrund vorgesehen. Die EuGH-Entscheidung scheint nun aber genau das zu verlangen.

Folgen für § 71 AsylG i.V.m. § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG

Damit stellt der EuGH das VG Sigmaringen vor folgendes Problem: wie lässt sich diese Interpretation der Asylverfahrens-RL mit dem sie umsetzenden § 51 VwVfG in Einklang bringen? Angesichts der gefestigten Interpretation des § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG in Rechtsprechung und Literatur erscheint dies zunächst kaum möglich. Fest steht jedoch: hielte das VG Sigmaringen an der bisherigen Auslegung von § 71 AsylG i.V.m. § 51 VwVfG fest, bestünde ein Verstoß gegen die Asylverfahrens-RL. Die Lösung des Problems muss daher anhand des Vorrangs des Unionsrechts erfolgen.

Zu denken ist dabei zunächst an die unionsrechtskonforme Auslegung. Die Änderung der Rechtsprechung als Änderung der Rechtslage auszulegen, könnte nach tradiertem Verständnis die Wortlautgrenze von § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG entgegenstehen. Jedoch lässt sich kaum leugnen, dass die Art und Weise, wie Gerichte bestimmte Begriffe auslegen oder bestimmte Fallgruppen handhaben, doch derart gefestigt sein kann, dass durchaus von einer (Aus-)Gestaltung der Rechtslage gesprochen werden kann. Die den Gerichten zukommende Funktion der Konkretisierung und Fortbildung von Recht ist dabei gerade im Unionsrecht relevant, wo die einheitliche Auslegung fundamental ist. Zudem zeigt der systematische Vergleich mit § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwVfG, dass der Gesetzgeber zwischen einer „geänderten Rechtsvorschrift“ (§ 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwVfG) und einer „geänderten Rechtslage“ (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG) unterscheidet. Noch deutlicher wird die Offenheit des Gesetzgebers für die Auslegung des Begriffs in den Gesetzgebungsmaterialien, wo ausdrücklich festgehalten wurde, dass die Klärung der Streitfrage, ob eine Änderung der Rechtslage auch eine Änderung der Rechtsprechung umfasst, durch die Gerichte erfolgen solle (BT-Drs. 7/910, S. 75). Zuletzt wird die Auslegungsfähigkeit des Begriffs durch die vom BVerfG (BVerfG, Kammerbeschl. v. 8.10.1990 – 2 BvR 643/90) anerkannte Ausnahme, wonach BVerfG-Entscheidungen im Asylrecht als Änderung der Rechtslage gelten können, indiziert. Somit erscheint im Anwendungsbereich der Asylverfahrens-RL eine unionsrechtskonforme Auslegung von § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG, wonach die Rechtsprechung des EuGH als Änderung der Rechtslage gilt, ohne Überschreiten der Wortlautgrenze möglich und ist darüber hinaus unionsrechtlich angezeigt. Beeinträchtigt würde dadurch die Rechtsklarheit (Art. 20 Abs. 3 GG), indem § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG in einem spezifischen Bereich (dem des § 71 AsylG) anders ausgelegt würde als in rein von nationalem Recht determinierten Fällen. Allerdings kann dies das Bedürfnis des Unionsrechts nach praktischer Wirksamkeit nicht überwiegen.

Hält das VG Sigmaringen diese Auslegung des Merkmals „Änderung der Rechtslage“ für zu weitgehend, so bleibt ihm nur, die Asylverfahrens-RL unmittelbar zur Anwendung zu bringen, um einen unionsrechtskonformen Zustand herzustellen. Die Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendung der Asylverfahrens-RL, nämlich der Verstoß gegen die richtlinienkonforme Umsetzung innerhalb der Umsetzungsfrist und die hinreichende Bestimmtheit und inhaltliche Unbedingtheit der Richtlinie (grundlegend EuGH, C-148/78 – Ratti), lägen wohl vor (zur unmittelbaren Anwendbarkeit von Art. 33 Asylverfahrens-RL EuGH C-924/19, Rn. 182).

Wie geht es weiter?

Zunächst ist nun das VG Sigmaringen am Zug. Es muss sich nach der Antwort des EuGH entscheiden, ob es § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG – wie hier vorgeschlagen – unionsrechtskonform auslegt, oder ob es die Asylverfahrens-RL unmittelbar zur Anwendung bringt. Andere Verwaltungsgerichte in Deutschland werden das Vorgehen des VG Sigmaringen jedenfalls genau in den Blick nehmen und sind bereits jetzt zur unionsrechtskonformen Auslegung angehalten.

Zudem stellt sich die Frage, was hieraus für die Auslegung von § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG folgt. Soweit man die unionsrechtskonforme Auslegung für möglich hält, muss diese jedenfalls im Anwendungsbereich der Asylverfahrens-RL erfolgen. Dies gibt Anlass dazu, die bisherige Interpretation des Wiederaufgreifensgrundes der Änderung der Rechtslage zu hinterfragen. Aufgrund des spezifischen Richtlinienbezugs erscheint es jedoch unwahrscheinlich, dass hier – über den Anwendungsbereich des Unionsrechts hinaus – Bewegung in die Diskussion kommen wird. Zu gefestigt ist die Auslegung in Literatur und Rechtsprechung und zu gering ist das praktische Bedürfnis nach einer Modifikation angesichts der Möglichkeit des Wiederaufgreifens im weiteren Sinne (§ 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48 Abs. 1 S. 1, 49 Abs. 1 VwVfG). Es ist daher nicht zu erwarten, dass das Merkmal der „Änderung der Rechtslage“ über den Anwendungsbereich des Unionsrechts hinaus eine Neuinterpretation erfahren wird. Insofern obliegt es jedoch dem deutschen Gesetzgeber, nun für Rechtsklarheit zu sorgen, indem er den Verweis in § 71 AsylG auf § 51 VwVfG einschränkt, sodass § 51 Abs. 1-3 VwVfG mit der Maßgabe anzuwenden ist, dass die Rechtsprechung des EuGH als Änderung der Rechtslage gelten kann.

Mit Wirkung vom 27.2.2024 wurde der Verweis in § 71 Abs. 1 AsylG auf § 51 Abs. 1-3 VwVfG aufgehoben. Durch Einführung des Rückführungsverbesserungsgesetzes schreibt § 71 Abs. 1 S. 1 AsylG in Umsetzung von Art. 40 der Asylverfahrens-RL nunmehr selbst die Voraussetzungen für die Durchführung eines weiteren Asylverfahrens infolge eines Folgeantrags vor. Einer richtlinienkonformen Auslegung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG bedarf es daher nicht mehr. Die Änderung von § 71 Abs. 1 AsylG beruhte ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 20/9463, S. 58 f.) jedoch nicht darauf, die hier angesprochene Änderung der Rechtsprechung unter den Begriff der Änderung der Rechtslage zu fassen. Der Gesetzgeber zielte auf die Beseitigung anderer Probleme, die aus dem Verweis auf § 51 VwVfG resultierten. Die nach Beschluss des Rückführungsverbesserungsgesetzes ergangene EuGH-Entscheidung (s.o., Rs. C-216/22) aufzugreifen, war vom Gesetzgeber folglich nicht intendiert, dennoch ist dies mit der Gesetzesänderung nun beiläufig geschehen.*

Zitiervorschlag: Fuchs, Severin, Der Begriff der „Änderung der Rechtslage“ nach dem Urteil des EuGH vom 8.2.2024, JuWissBlog Nr. 17/2024 v. 07.03.2024, https://www.juwiss.de/17-2024/.

* In einer ersten Version des Textes vom 07.03.2024 war der letzte Absatz nicht enthalten.

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