von TIMO SEWTZ
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hält das flämische und wallonische Verbot des rituellen, betäubungslosen Schlachtens von Tieren (Schächten) für konventionskonform. Der Bewertung der Qualität der Gesetzgebungsverfahren in Belgien kommt dabei eine besondere Bedeutung für die Gewährung des staatlichen Ermessensspielraums zu. Mit dieser Prozeduralisierung ist die Entscheidung ein eindrückliches Beispiel für ein immer häufigeres Vorgehen Straßburgs in gesellschaftspolitisch kontroversen Fällen.
EGMR: Keine Verletzung der Religionsfreiheit
In den belgischen Regionen Flandern und Wallonien sind seit 2019 Gesetzesänderungen in Kraft, die das betäubungslose Töten von Tieren zu religiösen Zwecken verbieten. Die Zweite Kammer des EGMR hat in einer Entscheidung vom 13. Februar 2024 einstimmig eine Verletzung der Religionsfreiheit (Art. 9 EMRK) und des Diskriminierungsverbots (Art. 14 EMRK i.V.m. Art. 9 EMRK) verneint. Beschwert hatten sich verschiedene muslimische Religionsgemeinschaften sowie muslimische und jüdische Einzelpersonen aus Belgien. Der EGMR befindet sich mit dieser Entscheidung auf einer Linie mit dem Europäischen Gerichtshof, der bereits 2020 in einem Vorabentscheidungsverfahren entschieden hatte, dass das Schächtverbot nicht gegen Unionsrecht – auch nicht gegen die durch Art. 10 GrCH garantierte Religionsfreiheit – verstößt. Der vorliegende Beitrag konzentriert sich hierbei auf die Prüfung der Religionsfreiheit durch den EGMR.
Der Gerichtshof bejaht einen Eingriff in die Religionsfreiheit (Rn. 82-88). Unproblematisch qualifiziert der EGMR den Eingriff als gesetzlich vorgesehen (Rn. 89). Erstmals setzt sich Straßburg mit der Frage auseinander, ob der Tierschutz ein legitimes Ziel im Sinne der Rechtfertigungsklausel des Art. 9 Abs. 2 EMRK darstellen kann (Rn. 92). Unter Hinweis darauf, dass die Konvention ein lebendiges Instrument (instrument vivant) sei, kommt der Gerichtshof im Rahmen einer evolutiven Auslegung zu dem Ergebnis, dass der Tierschutz von der „öffentlichen Moral“ umfasst sei (Rn. 97 f., 100 f.). Im Mittelpunkt des Falles steht die Frage, ob der Eingriff in die Religionsfreiheit in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist (Rn. 103-124). Auffallend sind hierbei die vom EGMR genutzten prozeduralen Argumentationsmuster, die im Folgenden näher betrachtet werden sollen (s.u.). Im Ergebnis erachtet der Gerichtshof den Eingriff als notwendig und verneint eine Verletzung der Religionsfreiheit (Rn. 124). Die Beschwerdeführer können noch die Verweisung der Rechtssache an die Große Kammer beantragen (Art. 43 Abs. 1 EMRK).
Die Bedeutung der Qualität des Gesetzgebungsverfahrens
Von besonderem Interesse ist der Ansatz des Gerichtshofs bei der Prüfung, ob der Eingriff in die Religionsfreiheit in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist, wobei es vor allem auf die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs ankommt (vgl. Rn. 103). Klassisch sind hierbei die Ausführungen zur subsidiären Rolle des EGMR (Rn. 104), die einen zurückhaltenden Prüfungsmaßstab des Gerichtshofs einleiten. Straßburg deklariert die Gesetze als eine Entscheidung oder Wahl der Gesellschaft (choix de société; Rn. 105). Im Zusammenspiel mit einem fehlenden europäischen Konsens zum Verhältnis zwischen Staat und Religion führe dies zu einem staatlichen Ermessensspielraum (marge d’appréciation), der nicht eng, aber auch nicht unbegrenzt sein dürfe (Rn. 106).
Es folgt nun jedoch keine traditionelle Verhältnismäßigkeitsprüfung, im Rahmen derer die widerstreitenden Rechte und Interessen gegenübergestellt werden. Vielmehr betont der Gerichtshof, dass zur Bestimmung der Verhältnismäßigkeit vor allem die Qualität der parlamentarischen und gerichtlichen Verfahren, welche den angegriffenen Maßnahmen zugrunde liegen, untersucht werden müsse (Rn. 108). Hierfür sind Aspekte des Gesetzgebungsverfahrens vorab in den einleitenden Passagen der Entscheidung geschildert worden (Rn. 22 ff.), worauf der EGMR nun bei der Bewertung der Verfahrensqualität wiederholt verweist. Der Gerichtshof nimmt eine positive Bewertung der Gesetzgebungsverfahren in Flandern und Wallonien vor und hebt hierzu verschiedene Aspekte hervor. Die Parlamente hätten eine große Anzahl von Repräsentanten der betroffenen Gruppen und Interessenvertreter (Religionsgemeinschaften, Tiermediziner und Tierschutzorganisationen) konsultiert, sich intensiv mit der Materie beschäftigt, und dabei insbesondere gebührend über die Abwägung der kollidierenden Rechte und Interessen nachgedacht (Rn. 109 f.). Auch die Bezugnahme der Gesetzgebungsverfahren auf wissenschaftliche Studien wird angesprochen (Rn. 118). Die positive Bewertung der legislativen Verfahren ist ein wichtiger Grund dafür, dass der EGMR den staatlichen Ermessensspielraum als nicht übertreten ansieht. Eine eigene Abwägung der Rechte und Interessen nimmt der Gerichtshof nicht vor. Vielmehr betont er wiederholt, dass eine solche Abwägung von den Parlamenten vorgenommen wurde.
Aufgrund der Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips sieht der Gerichtshof auch keinen Grund dafür, die gerichtlichen Verfahren zu kritisieren und von den Entscheidungen des belgischen Verfassungsgerichts und des EuGH abzuweichen (Rn. 111-115). Die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips ist im vergangenen Jahrzehnt angestiegen, was auch das Inkrafttreten des 15. Zusatzprotokolls zeigt, welches eine Bezugnahme auf dieses Prinzip und auf den staatlichen Ermessensspielraum in die Präambel der Konvention aufnimmt. Das Protokoll wird von der Kammer ausdrücklich angesprochen (Rn. 115). „Klassische“ Verhältnismäßigkeitserwägungen – substanziell-inhaltliche Aspekte – spielen nur eine Nebenrolle. Beispielsweise mildere der Umstand, dass der Konsum geschächteten Fleisches nicht verboten ist, sodass sich die Betroffenen anderswo (z.B. in der Region Brüssel) mit dem Lebensmittel versorgen könnten, die Intensität des Grundrechtseingriffes (Rn. 122). Bei der Frage, ob ein milderes Mittel zur Einschränkung der Religionsfreiheit möglich gewesen wäre, hätten sich die Richterinnen und der Richter der Sondervoten sogar eine noch größere Zurückhaltung der Kammer gewünscht.
Im Ergebnis bejaht der Gerichtshof die Notwendigkeit des Eingriffs in einer demokratischen Gesellschaft. Dezidiert setzt sich der EGMR dabei mit den nationalen Verfahren, insbesondere den Gesetzgebungsverfahren, auseinander. Er knüpft damit ausdrücklich an eine Rechtsprechungslinie an, nach welcher die Qualität des parlamentarischen Verfahrens für die Beurteilung der Konventionskonformität eines Gesetzes von elementarer Bedeutung ist. Substanziell-inhaltliche Gründe, die für oder gegen einen Konventionsverstoß sprechen, spielen demgegenüber eine untergeordnete Rolle. Es kommt folglich zu einer Verlagerung des Bezugsobjekts der gerichtlichen Überprüfung: vom Ergebnis des Verfahrens (dem Inhalt eines Gesetzes) zum Verfahren selbst.
Die Prozeduralisierung als Ausdruck richterlicher Zurückhaltung
Bedeutung hat die Prozeduralisierung bei Eingriffen in Konventionsrechte, die einer Einschränkung zugänglich sind. Hier – insbesondere bei moralisch-ethisch sensiblen als auch gesellschaftspolitisch kontroversen Fällen – gewährt der Gerichtshof den Konventionsstaaten zumeist einen weiten Ermessensspielraum. Das Vorgehen des Gerichtshofs in der Entscheidung zum Schächtverbot ist ein prägnantes Beispiel dafür, dass Straßburg innerstaatliche Entscheidungsprozesse – auch parlamentarische – im Hinblick auf die Frage der Konventionskonformität bewertet. Dieses unter dem Begriff „procedural turn“ diskutierte Phänomen wird als Möglichkeit des EGMR gesehen, in gesellschaftspolitisch umstrittenen Fragen richterliche Zurückhaltung zu üben. So könne der Gerichtshof die Gefahr eines mitgliedstaatlichen Backlash minimieren und sich der im Einzelfall hohen demokratischen Legitimation der angegriffenen Maßnahme beugen. Auch in kontroversen Fällen zur Religionsfreiheit ist dies nicht neu (siehe für das französische und belgische Gesichtsverschleierungsverbot hier, hier und hier). Besonders ist an dieser Entscheidung jedoch, wie offen der EGMR in einem Fall zur Religionsfreiheit mit der Bewertung parlamentarischer Verfahren umgeht. Zumindest dieses transparentere Vorgehen des Gerichtshofs ist begrüßenswert.
Abzuwarten bleibt jedoch, wie konsistent der Gerichtshof in Zukunft von diesem prozeduralen Ansatz Gebrauch machen wird. Zwar taucht die Bewertung der innerstaatlichen Verfahrensqualität seit Jahren wiederholt in Entscheidungen auf. Doch gibt es auch regelmäßig kritische Stimmen (siehe z.B. das Sondervotum von Richter Kūris hier). Kritiker des procedural turns befürchten eine Vernachlässigung des Minderheitenschutzes durch den Fokus auf das Verfahren. In den zitierten Entscheidungen kam es stets zu einer – zum Teil fragwürdigen – positiven Bewertung des nationalen Entscheidungsprozesses und im Ergebnis zu einem staatenfreundlichen Ausgang des Falles. Im Fall des belgischen Gesichtsverschleierungsverbots lobt der Gerichthof beispielsweise die Länge des Gesetzgebungsverfahrens und die breite, alle relevanten Interessen umfassende Debatte (Belcacemi u. Oussar v. Belgien, Rn. 54). Die Länge des Verfahrens ist dabei aber wohl auf Neuwahlen in Belgien zurückzuführen und menschenrechtliche Erwägungen sollen in der Debatte keine Rolle gespielt haben (Brems, S. 222). Da gerade die Einmischung in parlamentarische Vorgänge kontrovers und die Beurteilung komplex ist, ist zu befürchten, dass der Gerichtshof zu einer positiven Bewertung der Gesetzgebungsverfahren tendiert. Der Gerichtshof sollte daher nur sehr dosiert parlamentarische Prozesse beurteilen. Vielversprechender ist die Kontrolle, ob in nationalen Gerichtsverfahren eine Auseinandersetzung mit den Standards der Straßburger Rechtsprechung erfolgte. Befürworter sehen in der Prozeduralisierung eine Entwicklung hin zu einem robusten Subsidiaritätskonzept, das die geteilte Verantwortung des EGMR und der nationalen Entscheidungsträger für den Schutz der Konventionsrechte operationalisieren soll. Die jüngste Entscheidung des EGMR zum Schächtverbot ist ein weiterer Ausdruck dieses „Zeitalters der Subsidiarität“ in Straßburg.
Zitiervorschlag: Sewtz, Timo, Von der Religionsfreiheit und der Qualität des Gesetzgebungsverfahrens: Straßburg bestätigt Schächtverbot, JuWissBlog Nr. 18/2024 v. 12.03.2024, https://www.juwiss.de/18-2024/.
Dieses Werk ist lizenziert unter einer Creative Commons Namensnennung – Nicht kommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz.
