von MARTIN LEIßING
Nach dem brutalen Angriff der terroristischen Hamas auf Israel, der nach jetzigem Stand über 1.000 Jüdinnen und Juden das Leben kostete, haben Menschen weltweit ihre Solidarität mit Israel bekundet. Doch bereits wenige Stunden, nachdem erste Nachrichten über die mörderischen Gräueltaten bekannt wurden, fanden sich in Berlin Menschen zusammen, die auf den Terrorangriff mit Süßgebäck, palästinensischen Fahnen und israelfeindlichen Parolen reagierten, was zu Recht zu deutlicher Kritik führte. Angesichts der oft hart, aber aus juristischer Perspektive oberflächlich geführten Debatte soll der Beitrag die Möglichkeiten eines Verbots derartiger Versammlungen erörtern.
Die Sicherheit Israels ist deutsche Staatsräson. Folgerichtig kündigte Bundeskanzler Scholz nach einem Angriff, der als „israelisches 9/11“ bezeichnet wird, ein hartes Vorgehen gegen Hamas-Unterstützer in Deutschland an; auch eine Verschärfung des Strafrechts wird erwogen. Da postwendend Forderungen aufkamen, „Feiern“ von Hamas-Anhängern zu verbieten, ist dabei (ähnlich wie nach Beginn des russischen Angriffskriegs) auch das Versammlungsrecht gefragt. Schon im Russland-Kontext beschäftigte das Thema die Rechtswissenschaft u.a. in Blogbeiträgen (Vasovic, Rhein-Fischer) und Rechtsprechung (OVG LSA, OVG NRW). Aktuell wurden in verschiedenen Städten Versammlungsverbote gerichtlich aufgehoben (Köln, Frankfurt [13.10., 20.10., jeweils 1. Instanz; 21.10., 2. Instanz], Kassel [beide Instanzen], München) bzw. bestätigt (Berlin, Mannheim, Frankfurt [16.10., 2. Instanz], Bremen, Braunschweig); in Hamburg wurde eine Allgemeinverfügung [aktuelle Fassung] zum Verbot pro-palästinensischer Demonstrationen gerichtlich bestätigt (ähnliches versucht nun auch München). Das Rad muss daher nicht neu erfunden, nur für die aktuellen Probleme neujustiert werden.
Grundrechtlicher Schutz der Demonstrationen und Beschränkbarkeit
Zunächst ist festzustellen, dass die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) „grundsätzlich unabhängig vom Inhalt der Meinung, die durch die Versammlung kundgetan werden soll“ (NdsOVG, Rn. 13) gilt und damit auch die hier in Rede stehenden Demonstrationen erfasst. Sofern Demonstranten nicht deutsche Staatsangehörige sind, greift Art. 8 GG zu ihren Gunsten jedoch nicht (für EU-Ausländer beachte aber Art. 18 AEUV). Nicht-EU-Ausländer können sich neben Art. 2 Abs. 1 GG auf ein einfachrechtliches Versammlungsrecht und Art. 11 EMRK berufen. Ihre politische Betätigung (auch Versammlungsteilnahmen, BVerwGE 47, 36 (40)) kann aber im Einzelfall nach § 47 AufenthG mittels vorheriger Verfügung der Ausländerbehörde beschränkt oder verboten werden. In Betracht kommen sowohl zwingende Untersagungsgründe (Abs. 2 Nr. 1 Var. 3, Nr. 2) als auch solche, bei denen Ermessen besteht (insbesondere Abs. 1 S. 2 Nr. 4 bei Unterstützung der Hamas). Allerdings bedarf es hierfür einer individualisierten Prognoseentscheidung.
Selbstverständlich kann die Versammlungsfreiheit durch Versammlungsverbote oder Auflagen eingeschränkt werden. Gestützt auf die versammlungsrechtliche Generalklausel (exemplarisch § 15 VersG) kann eine Versammlung bei einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit (oder, in einigen Bundesländern, Ordnung) verboten oder beschränkt werden. Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, etwa durch besonders aggressives Auftreten (grundsätzlich aber keine Anknüpfung an Inhalte) kann aber i.d.R. zumindest kein Verbot rechtfertigen. Als Gefahr für die öffentliche Sicherheit kommt insbesondere ein Verstoß gegen Strafgesetze in Betracht, von denen die wohl wichtigsten im Folgenden erörtert werden.
Terrorismusunterstützung als Anknüpfungspunkt
Die Hamas ist in Ziff. II.9. im Anhang der Durchführungsverordnung (EU) 2021/138 („EU-Terrorliste“, ebenso in der aktuellen Durchführungsverordnung (EU) 2023/1505) aufgeführt. Damit fällt sie unter § 86 Abs. 2 StGB, weshalb das Verbreiten von Propagandamitteln (§ 86 Abs. 1 StGB) oder auch das Verwenden von Kennzeichen (§ 86a StGB) strafbar ist. Eine Gefahrenprognose, dass entsprechende Delikte drohen, wird aber, da das Verbot der Zeichen den Teilnehmern regelmäßig bekannt ist, oftmals Schwierigkeiten bereiten.
Verbot oder Beschränkungen wegen antisemitischer Propaganda
Mit Blick auf die konkreten Versammlungsinhalte kommt zudem die mögliche Begehung antisemitischer Straftaten in Betracht. Dies gilt zunächst für die Volksverhetzung (§ 130 Abs. 1 StGB), die nach Abs. 1 Nr. 1 voraussetzt, dass sich die Tat gegen, „eine nationale, rassische, religiöse oder durch ihre ethnische Herkunft bestimmte Gruppe“ richtet. Bei derartigen meinungsbezogenen Delikten ist die in Art. 5 Abs. 1 GG garantierte Meinungsfreiheit zu berücksichtigen (Gebot der meinungsfreundlichen Auslegung). Dabei fällt der Staat Israel als solcher nicht unter den Schutz des § 130 StGB (OLG Hamburg, NJW 1970, 1649 (1650)), sehr wohl aber das israelische Volk und Menschen jüdischen Glaubens insgesamt. Auch ein ausschließlicher Aufenthalt der Gruppe im Ausland ist nach überwiegender (nicht unumstrittener) Ansicht grundsätzlich unschädlich. Strafbar ist, gegen diese „in einer Weise, die geeignet ist, den öffentlichen Frieden zu stören“ zum Hass aufzustacheln oder zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen aufzufordern.
Wann konkret ist also die Strafbarkeitsschwelle überschritten? Während einige Parolen eindeutig zuzuordnen sind, zeigt die Parole „From the river to the sea, Palestine will be free” die Schwierigkeiten bei der Grenzziehung. Ob durch diesen Wunsch nach dem Ende des Staates Israel zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen gegen eine geschützte Gruppe aufgefordert wird, hängt vom Kontext der Äußerung ab. (eingehend VG Berlin, Rn. 34 ff.). Fällt diese Parole bei Demonstrationen im aktuellen zeitlichen Kontext der terroristischen Angriffe auf Israel, liegt allerdings nahe, dass sie so verstanden werden muss, dass eine gewaltsame Vernichtung Israels, aber auch der dort lebenden Juden (a.A. Fischer) gefordert wird. Gegen eine Deutung als Forderung etwa einer friedlichen Zwei-Staaten-Lösung spricht kurz nach den Anschlägen, dass gerade die Taten der Hamas nicht kritisiert werden, weshalb eine Unterstützung gewaltsamer „Befreiung“ Palästinas angenommen werden kann. Damit ist § 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB verwirklicht. Auch die Parole „Nie, nie, nie wieder Israel“ soll nicht per se strafbar sein (OVG NRW Rn. 24 ff.) und ist auch dem Wortlaut nach noch stärker auf den Staat Israel ausgerichtet. Da Ziel der Angriffe besonders die Zivilbevölkerung und nicht etwa staatliche Institutionen waren, kann dennoch anzunehmen sein, dass Israel in diesem Kontext als Chiffre für das israelische Volk bzw. die (dort lebende) jüdische Bevölkerung verwendet wird.
Eine weitere antisemitische „Geste“ ist das Verbrennen der israelischen Flagge. Nach § 104 Abs. 1 S. 2 StGB ist es strafbar, die Flagge eines ausländischen Staates (Satz 3: auch eine zum Verwechseln ähnliche Flagge) zu zerstören/beschädigen und dadurch zu verunglimpfen, worunter insbesondere das Verbrennen der Flagge fällt. Das nach § 104a StGB u.a. nötige Strafverlangen der ausländischen Regierung ist irrelevant. Für gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen genügt die Erfüllung des objektiven Straftatbestands (BVerwG Rn. 42).
Billigung von Straftaten und völkerrechtsbezogene Volksverhetzung
Daneben kommt (wie bei den pro-russischen Demonstrationen) möglicherweise eine Billigung von Straftaten (§ 140 Abs. 1 Nr. 2 StGB) in Betracht. Hierfür bedarf es zunächst einer tauglichen Vortat. Als Katalogtat sind über § 126 Abs. 1 StGB jedenfalls die Ermordungen und Entführungen durch die Hamas erfasst. Die Eignung zur Friedensstörung dürfte bei öffentlichen Versammlungen in der aktuellen Lage vorliegen.
Zu klären bleibt, was als – auch konkludente (BGH, NJW 1969, 517 (518)) – „Billigung“ dieser Taten anzusehen ist (dazu auch Fischer). Ein Anknüpfungspunkt könnte dabei, wie mitunter erwogen, das Zeigen der palästinensischen Flagge sein. Die Flagge eines Staates ist aber nicht ohne Weiteres mit der Unterstützung für militärische Handlungen dieses Staates gleichzusetzen. Bei meinungsfreundlicher Auslegung kann sie auch als Solidaritätsbekundung für die palästinensische Zivilbevölkerung interpretiert werden. Nur, wenn eine solche Deutung ausscheidet, kann das Zeigen der Flagge als Billigung anzusehen sein. Insofern ist etwa zeitlich unmittelbar nach Bekanntwerden des Angriffs das Verhalten mit hoher Wahrscheinlichkeit als „Billigung“ zu werten, was mit zunehmendem zeitlichem Abstand schwieriger wird. Auch Versammlungsaufrufe, Reden und Parolen sind einzubeziehen. Sollten die Sicherheitsbehörden zutreffend eine Strafbarkeit annehmen, so sind versammlungsrechtliche Maßnahmen wegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit möglich und geboten.
Strafbar ist seit kurzem auch die „völkerrechtsbezogene Volksverhetzung“ (§ 130 Abs. 5 StGB). Diese verlangt, ähnlich wie § 140 StGB, eine taugliche Vortat (§§ 6-12 VStGB; eine völkerstrafrechtliche Einordnung des Angriffs soll hier aber nicht vorgenommen werden), wobei derartige „Handlungen“ ausreichen. Es bedarf wie bei der Volksverhetzung einer erfassten Personenmehrheit. Hinsichtlich der weiteren Voraussetzungen ähnelt § 130 Abs. 5 StGB dem § 140 StGB; insbesondere werden Billigung und Eignung zur Friedensstörung vorausgesetzt. Zudem bedarf es, parallel zur „klassischen“ Volksverhetzung, der Aufstachelung zu Hass oder Gewalt.
Fazit: Verbote sind möglich, aber kein Selbstläufer
Öffentliche „Siegesfeiern“ anlässlich eines Terroranschlags kann und darf der deutsche Staat nicht hinnehmen. Ihm stehen versammlungsrechtliche Mittel zur Verfügung, um derartige Zusammenkünfte aufzulösen. Es braucht aber für Beschränkungen oder Verbote in jedem Einzelfall eine genaue Prüfung und eine fehlerfreie Ermessensausübung. Dabei kommt es vor allem auf eine tatsächlich (z.B. aufgrund von Erfahrungswerten) tragfähige Prognose an. Es liegt daher an den Versammlungsbehörden, unter Wahrung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit zu verhindern, dass Terrorunterstützung auf Deutschlands Straßen salonfähig wird.
Zitiervorschlag: Leißing, Martin, Pro-palästinensische Versammlungen nach „israelischem 9/11“, JuWissBlog Nr. 61/2023 v. 26.10.2023, https://www.juwiss.de/61-2023/.
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