Die Europäische Union steht zu Beginn des 21. Jahrhunderts vor vielfältigen Herausforderungen, die ihre rechtlichen Grundstrukturen, -prinzipien und Rechtsgrundlagen beanspruchen: Brexitkrise, Flüchtlingskrise, Rechtsstaatskrise oder Finanzkrise sind nur einige Beispiele, die das eindrucksvoll illustrieren. Daneben rücken aber auch Krisen in Formen von Katastrophen in das Zentrum der Betrachtung: die Waldbrände in Portugal 2017, der Anschlag auf den Weihnachtsmarkt in Straßburg 2018 oder das Busunglück auf Madeira 2019.
Aus praktischer Sicht scheint zunächst kein Bedarf nach einer tiefergehenden rechtlichen Analyse zu bestehen, da der Katastrophenschutz im Ernstfall offensichtlich nach dem Motto „Jeder macht sein Ding“ reibungslos funktioniert. Das ist aber verwunderlich, da das Katastrophenschutzrecht die Rechtsordnung in allen Facetten nicht nur durchdringt, sondern geradezu herausfordert. Insbesondere unter dem Blickwinkel der Zunahme von Katastrophen, die durch den Klimawandel hervorgerufen werden, ist eine frühzeitige rechtliche Auseinandersetzung angezeigt.
Im europäischen Primärrecht existiert ein Rechtsrahmen jedoch erst seit dem Vertrag von Lissabon mit Art. 196 AEUV, da die mit dem Vertrag von Maastricht 1992 geschaffene Vorgängernorm des Art. 3 Abs. 1 lit. t EG lediglich eine Zielbestimmung normierte. Viele Einzelheiten sind im Kontext von Art. 196 AEUV bisher jedoch ungeklärt.
So ist zunächst der materielle Anwendungsbereich von Art. 196 AEUV begrenzt. Die Regelung ist keine Generalklausel, die der grundsätzlichen Abwehr von Gefahren dient, die sich im Eintritt einer Katastrophe realisieren können. Strukturell differenziert das Katastrophenschutzrecht aber zwischen der Katastrophenprävention, Katastrophenvorsorge, Katastrophenbekämpfung und Katastrophennachsorge. Die Norm erfasst nur die Katastrophenvorsorge und Katastrophenbekämpfung. Diese Ausgestaltung von Art. 196 AEUV ist jedoch konsequent, da es sonst zu Abgrenzungsschwierigkeiten mit anderen Tätigkeitsbereichen der EU – etwa mit dem Sachbereich Umwelt – kommt.
Art. 196 AEUV erfasst auch Terroranschläge, obwohl der Wortlaut dies so nicht deutlich macht. Hieran bestehen aus systematischen Gründen zunächst Zweifel, da die Solidaritätsklausel des Art. 222 AEUV, die im engen Zusammenhang mit Art. 196 AEUV zu sehen ist, zwischen Terroranschlägen, Naturkatastrophen und vom Menschen verursachten Katastrophen differenziert. Der Normgeber hat in diesem Kontext die Formulierung jedoch allein aus Klarstellungsgründen gewählt. Darum kann ein Terroranschlag auch eine Katastrophe darstellen, sofern die Anforderungen an den Katastrophenbegriff iSd Art. 196 AEUV durch den Terroranschlag erfüllt werden.
Schließlich erlaubt Art. 196 AEUV grundsätzlich nicht die Aufstellung einer EU-eigenen Katastrophenschutztruppe. Die aktuelle Ausgestaltung in Form des neu eingeführten rescEU-Systems (Art. 12 Beschluss (EU) 2019/420)) sowie des Europäischen Katastrophenschutz-Pools (Art. 11 Beschluss (EU) 2019/420) ist – etwa entgegen der Ansicht des Bundesrates –gleichwohl primärrechtskonform. Die primäre Zuständigkeit verbleibt bei den Mitgliedstaaten und die Kommission wird nur fördernd und ergänzend tätig. Der Europäische Katastrophenschutz-Pool wird von den Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis bereitgehalten. Ebenso werden die rescEU-Kapazitäten von den Mitgliedstaaten betrieben, sodass sie von diesen entsprechend erworben, gemietet oder geleast werden müssen.
Erstmals wird mit Art. 196 AEUV das Katastrophenschutzrecht auf primärrechtlicher Ebene reguliert. Die europäische Verankerung des Katastrophenschutzrechts steht somit noch ganz am Anfang ihrer Entwicklung. Der materiell-rechtliche Gehalt von Art. 196 AEUV ist zwar begrenzt, ermöglicht aber dennoch vielfältige europäische Maßnahmen. Im Normtext ist eine Klarstellung wünschenswert, dass auch terroristische Angriffe erfasst sind. Schließlich ist der europäische Ausbau des rescEU-Systems zu begrüßen, der einen wirkungsvollen Katastrophenschutz ermöglicht. Daneben bestehen aber weitere erhebliche Modernisierungsbedarfe, die beispielsweise ökonomische und finanzielle Rahmenbedingungen betreffen oder auch einen verbesserten Informationsaustausch zwischen den beteiligten Akteuren adressieren.
Zitiervorschlag: Sebastian Bretthauer, Herausforderungen des Europäischen Katastrophenschutzrechts, JuWissBlog Nr. 68/2019 v. 19.6.2019, https://www.juwiss.de/68-2019/
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Brillanter Beitrag!