Die EU – ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit?
von HANNES RATHKE
Nach den Terroranschlägen von Paris hat der Bundestag gestern in erster Lesung über den Antrag der Bundesregierung für eine militärische Unterstützung Frankreichs im Kampf gegen die Terrororganisation „IS“ beraten; morgen wird er über einen Einsatz der Bundeswehr entscheiden. Der Antrag wird von der Bundesregierung auf Art. 51 VN-Charta in Verbindung mit Art. 42 Abs. 7 EUV sowie die VN-Sicherheitsratsresolutionen 2170 (2014), 2199 (2015) und 2249 (2015) gestützt. Dieses Bündel von Rechtsgrundlagen hat Heribert Prantl zu der Spitze veranlasst, dass drei oder vier hinkende Beine zusammen kein gesundes ergeben. Dabei sind die Diskussionen zu Art. 51 VN-Charta als Grundlage für einen Beistand Frankreichs Legion (siehe hier und hier). Vor dem Hintergrund, dass ein bewaffneter Einsatz der Bundeswehr außer im Verteidigungsfall (Art. 87a Abs. 2 GG) nur in Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) erlaubt ist, stellt sich die Frage, ob auch Art. 42 Abs. 7 GG – jenseits des Rechts auf kollektive Selbstverteidigung (Art. 51 VN-Charta) – dadurch eine Grundlage für den Einsatz der Bundeswehr bildet, dass die EU, insbesondere im Hinblick auf die Beistandsklausel, als ein System kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG und mithin als „die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems“ betrachtet werden kann. Oder im Diktum Prantls: Gibt es jedenfalls ein gesundes Bein?
Beistand gemäß Art. 47 Abs. 2 EUV
Der in den Rahmen der GSVP eingebettete Art. 42 Abs. 7 EUV zielt ab auf einen kollektiven Beistand der EU-Mitgliedstaaten bei einem bewaffneten Angriff auf einen Mitgliedstaat, dem die anderen Mitgliedstaaten alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung im Einklang mit Art.51 VN-Charta schulden. Die ausschließlich an die Mitgliedstaaten gerichtete Beistandsklausel enthält im Unterschied zur Solidaritätsklausel des Art. 222 AEUV keine Vorgaben für ein formalisiertes „Aktivierungsverfahren“. Insbesondere mit Blick auf die erforderliche Bewertung, ob ein bewaffneter Angriff im Sinne von Art. 51 VN-Charta vorliegt, legt Art. 42 Abs. 4 EUV jedenfalls die Notwendigkeit eines konsensualen Vorgehens der Mitgliedstaaten nahe. Im Übrigen beschränkt sich der normative Gehalt von Art. 42 Abs. 7 EUV auf den Beistand an sich und die durch Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 und UAbs. 2 EUV begrenzten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten. Ersucht der betroffene Mitgliedstaat um Beistand, folgt aus Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 EUV für die Mitgliedstaaten eine allgemeine Pflicht zur solidarischen Hilfeleistung mit zivilen oder militärischen Beiträgen. Im Hinblick auf die konkrete Unterstützung besteht jedenfalls eine politische Verpflichtung, wobei es den Hilfe leistenden Mitgliedstaaten obliegt, Art und Umfang der Unterstützung im Einzelnen zu bestimmen.
Systeme kollektiver Sicherheit
Der Begriff des Systems der kollektiven Sicherheit hat weder verfassungsrechtlich noch völkerrechtlich einen eindeutigen, allgemein anerkannten Inhalt, der zwingende Voraussetzungen für das Vorliegen eines solchen Systems statuiert. Anhaltspunkte ergeben sich insoweit jedoch aus der Out-of-area-Entscheidung, wonach der Begriff die Einordnung in ein friedenswahrendes System mit der Übernahme von Beistandsrechten und -pflichten voraussetzt: „Das System gegenseitiger kollektiver Sicherheit begründet durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt.“ Dabei muss weder zwischen System kollektiver Sicherheit und kollektiver Selbstverteidigung differenziert werden, noch ist nach Ansicht des Gerichts von Bedeutung, ob das System „ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll„.
Verfassungsgerichtliche Unbestimmtheit
Dass die Beistandspflicht des Art. 42 Abs. 7 EUV aus Sicht des Integrationsgesetzgebers Ausdruck eines Systems kollektiver Sicherheit ist, lässt sich der auf Art. 23 GG gestützten Zustimmung zum Lissabon-Vertrag nicht entnehmen. Auch das BVerfG bleibt in seinem Lissabon-Urteil im Vagen, indem es feststellt: „Auch wenn die Europäische Union zu einem friedenserhaltenden regionalen System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ausgebaut würde, ist in diesem Bereich wegen des — der Integrationsermächtigung des Art. 23 Abs. 1 GG insoweit vorgehenden — Friedens- und Demokratiegebots eine Supranationalisierung mit Anwendungsvorrang im Hinblick auf den konkreten Einsatz deutscher Streitkräfte nicht zulässig.„ Aus dem Ratifikationsvorbehalt für den Übergang von der gemeinsamen Verteidigungspolitik hin zu einer gemeinsamen Verteidigung folgert das Gericht, „dass der Schritt der Europäischen Union zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit […] durch die Rechtslage nach einem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon noch nicht gegangen wird.“ Verweisen diese Feststellungen darauf, dass die EU insbesondere im Hinblick auf Art. 42 Abs. 7 EUV (noch) nicht als ein System kollektiver Sicherheit verstanden werden kann?
Neuland Bündnisfall
Die Ausführen des BVerfG zwingen nicht zu der Annahme, dass eine (auch) auf Art. 42 Abs. 7 EUV gestützte Beistandshandlung der Bundeswehr nicht als kollektive Selbstverteidigung im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG betrachtet werden kann. Einerseits hat das Gericht im Hinblick auf die dauerhafte Verantwortungsübernahme des Parlaments für ein völkervertraglich und zustimmungsgesetzlich festgelegtes politisches Programm betont, dass ein solcher „Vertrag entweder auf Integration oder auf die Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gerichtet ist, wie dies Art. 24 Abs. 1 und 2 GG allgemein sowie Art. 23 Abs. 1 GG für den besonders integrierten Bereich der Europäischen Union vorsehen.“ Zudem lassen der Kontext der Aussagen im Lissabon-Urteil und insbesondere der Verweis auf den Ratifikationsvorbehalt für einen Übergang von der gemeinsamen Verteidigungspolitik hin zu einer gemeinsamen Verteidigung darauf schließen, dass sie sich primär gegen eine Supranationalisierung des verfassungsidentitär geschützten Gewaltmonopols richten und auf eine Absicherung des verfassungsunmittelbaren, konstitutiven Parlamentsvorbehalt im Wehrverfassungsrecht abzielen – der im Rahmen des Art. 42 Abs. 7 EUV gerade durch die Entscheidungshoheit der Mitgliedstaaten über einen Beistand sichergestellt wird.
Ist die Annahme eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit jedenfalls nicht ausgeschlossen, so spricht zunächst eine historische Betrachtung für eine dementsprechende Qualifizierung der EU: Die Beistandsklausel geht auf Vorschläge des Europäischen Konvents zurück, um eine der Westeuropäischen Union entsprechende politische Beistandsverpflichtung in das Unionsrecht zu implementieren. In systematischer Hinsicht ist die Beistandsklausel eingebettet in das außen- und sicherheitspolitische Normprogramm des EUV zur „Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen“, deren Durchführung sich die Union im Rahmen der GASP bzw. GSVP zum Ziel gesetzt hat (Art. 42 Abs. 1 S. 2 und Art. 43 Abs. 1 EUV). Im Verbund mit den Zielen der EU als Friedensprojekt der Völker Europas (Art. 3 Abs. 1 EUV) und insbesondere der Funktion des europäischen Gerichtssystems ist die EU insgesamt als ein System kollektiver Sicherheit angelegt, um Streitigkeiten unter ihren Mitgliedern auf friedliche Weise beizulegen. Dies wird durch die Beistandspflicht des Art. 42 Abs. 7 EUV um ein Element der äußeren Sicherheit ergänzt, indem „einem Angriff gegen eine der Vertragsparteien eine Bündnisverpflichtung entgegenstellt“ wird.
Marchons, marchons!
Vor diesem Hintergrund erscheint Art. 42 Abs. 7 EUV jedenfalls als Nukleus einer gemeinsamen Verteidigung, der einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit entspricht – ein Nukleus, der ohne Rückhalt in einer gemeinsamen Verteidigung (Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 EUV) eine erweiternde Auslegung von Art. 24 Abs. 2 GG erfordert: Die Beistandsklausel ist als horizontale Verpflichtung zwischen den Mitgliedstaaten intergouvernemental verfasst; Beistand erfolgt im Rahmen bilateraler Verständigungen; der Rückgriff auf die Verfahren und Strukturen der GSVP ist fakultativ. Um der EU, insbesondere im Hinblick auf Art. 42 Abs. 7 EUV, das Attribut eines Systems kollektiver Sicherheit zuschreiben zu können, bedarf es mithin einer erweiterten Auslegung von Art. 24 Abs. 2 GG, wonach speziell die Komponente einer „eigenen Organisation“ kein zwingendes Kriterium für die Annahme eines solchen Systems ist. Dies würde einerseits dem Umstand entsprechend, dass verfassungsrechtlichen Grundlagen für einen Auslandseinsatz der Bundeswehr mit Handlungsgrundlagen im Unionsrecht und Völkerrecht verbunden sind, die diskretionären Entscheidungsspielräumen offen stehen. Zudem würde eine solche Auslegung der wesentlichen Ratio des Art. 42 Abs. 7 EUV entsprechen, die auf Grundlage der der integrationsgesetzlichen Zustimmung (Art. 23 Abs. 1 iVm Art. 79 Abs. 2 GG) auf die (Wehr-)Verfassungsordung (Art. 24 Abs. 2, 87a Abs. 2 GG) wirkt: Im Rahmen des verfassungsrechtlich Vertretbaren muss die europäische Solidarität mit einem angegriffenen Staat handlungsleitend für die Auslegung sein. Rechtspolitisch zugespitzt bedeutet dies: Im Sinne gemeinsamer Solidarität bei terroristischen Anschläge und Gefahren ist besser, mit Frankreich einen rechtlich diskutablen Schritt gemeinsam zu unternehmen, als Frankreich diesen Schritt alleine gehen zu lassen.
Der Autor ist Doktorand am Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Handels-, Gesellschafts- und Wirtschaftsrecht, Europarecht und Rechtsvergleichung (Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter-Christian Müller-Graff) an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
