Die Terroranschläge in Frankreich – ein Fall für das Recht auf Selbstverteidigung?

von ALEXANDER SCHWARZ

Als Reaktion auf die Terroranschläge von Paris hält der frühere NATO-General Egon Ramms die Ausrufung des NATO-Bündnisfalles nicht mehr für ausgeschlossen. „Eine ähnliche Situation“ habe bereits „im Jahr 2001 zum Bündnisfall geführt.“ Die Terrorangriffe vom 11. September 2001 hatten den NATO-Rat dazu bewogen, den Bündnisfall auszurufen – zum ersten und bislang einzigen Mal in der Geschichte der NATO. Auch wenn bisher noch wenig bekannt ist über die Attentäter von Paris und noch kaum Erkenntnisse vorliegen über deren genauen Hintergründe, geht es völkerrechtlich – wieder einmal – um das Recht auf Selbstverteidigung gegen Terroristen. Können Terroranschläge nicht-staatlicher Akteure, wie die in Paris, tatsächlich als „bewaffneter Angriff“ auf ein Mitglied der NATO gewertet und damit zum Auslöser des Bündnisfalls nach Art. 5 NATO-Vertrag werden? Die völkerrechtliche Grundlage einer solchen Entscheidung wäre alles andere als eindeutig.

Artikel 5 NATO-Vertrag regelt, dass ein bewaffneter Angriff gegen einen Mitgliedstaat als Angriff gegen alle Mitgliedstaten angesehen wird. Als Reaktion darauf sieht Artikel 5 vor, dass die Mitgliedstaaten dem Angegriffenen bei seinem Recht auf „Selbstverteidigung“ Beistand leisten. Die Grundlage des Bündnisfalles ist also an die Tatbestandsvoraussetzungen des Selbstverteidigungsfalles nach Art. 51 UN-Charta geknüpft. Damit gilt, dass auch für den Bündnisfall nur der „bewaffnete Angriff“ den passenden Schlüssel in das Schloss einer völkerrechtlich zulässigen Selbstverteidigung darstellt.

Staatlicher Angriff?

Der Wortlaut des Art. 51 UN-Charta bezieht sich zwar auf die Mitglieder der Vereinten Nationen als Adressaten des Selbstverteidigungsrechts, trifft aber keine Aussage darüber, wer tauglicher Angreifer iSv Art. 51 UN-Charta sein kann. Aus der Entstehungsgeschichte der Norm sowie dem Umstand, dass Art. 51 in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis zum Gewaltverbot aus Art. 2(4) UN-Charta steht, ergibt sich jedoch, dass die Norm klassischerweise Staaten als Angreifer in den Blick nimmt. Auch die vom IGH diesbezüglich herangezogene Aggressionsdefinition der UN-Generalversammlung (1974) verlangt in Art. 1, dass die Anwendung von Waffengewalt durch einen Staat erfolgen muss. Nach Auffassung der französischen Regierung wurden die Anschläge in Paris von Anhängern des „Islamischen Staat“ verübt, die in Syrien geplant wurden. Der „Islamische Staat“ (IS) ist aber kein Staat im völkerrechtlichen Sinne. Ganz abgesehen von einer fehlenden Anerkennung durch die internationale Staatengemeinschaft und der Unfähigkeit, mit anderen Staaten in Beziehung zu treten, verfügt er weder über ein gesichertes Staatsgebiet noch über ein dauerhaft verbundenes Staatsvolk. Auch wenn der IS für die Attentate in Paris verantwortlich ist, kommt er selbst als tauglicher Angreifer eines bewaffneten Angriffs demnach nicht in Betracht.

Zurechnung zu Syrien?

Dies bedeutet aber nicht, dass derartige Anschläge keinen „bewaffneten Angriff“ darstellen können, sondern vielmehr, dass die Zurechnung der Terroranschläge zu einem Staat erforderlich ist. Über die völkerrechtlichen Zurechnungsregeln hinaus, versucht die seit den Anschlägen von „09/11“ vertretene „safe-haven-Doktrin“ die spezifischen Erscheinungsformen des transnationalen Terrorismus zu berücksichtigen indem sie die Unterschlupfgewährung für terroristische Aktivitäten zum Zurechnungstatbestand eines bewaffneten Angriffs erhebt. Hierfür ist erforderlich, dass der Aufenthaltsstaat mit Terroristen dergestalt kollaboriert, dass er diesen willentlich ein sicheres Rückzugsgebiet gewährt. Nach der im völkerrechtlichen Diskurs wohl vorherrschenden Deutung der Geschehnisse bot die afghanische Regierung 2001 den Taliban einen „sicheren Hafen“, die wiederum Al-Qaida beherbergten. Eine Zurechnung der Terroranschläge von New York zum afghanischen Staat war damit möglich. Hier aber liegt ein entscheidender Unterschied zwischen den Anschlägen von Paris und New York. Im Gegensatz zu Afghanistan, wird der IS in Syrien vom Assad-Regime bekämpft, wenn auch nur mit begrenztem Erfolg. Dieser Umstand verändert indes die rechtliche Bewertung, da eine Zurechnung des IS, wie in Afghanistan, zum syrischen Staat weder nach den klassischen Zurechnungsregeln noch nach der „safe-haven-Doktrin“ in Betracht kommt.

Bewaffneter Angriff durch nicht-staatliche Akteure auch ohne Zurechnung zu einem Staat?

Seit „09/11“ wird im völkerrechtlichen Diskurs deshalb vermehrt die Ansicht vertreten, man müsse sich von der klassischen zwischenstaatlichen Perspektive lösen und das Konzept der Selbstverteidigung, auch unabhängig von der Zurechnung zu einem Staat, auf die Abwehr eines Angriffs durch nicht-staatliche Akteure erweitern. Diese Konstruktion sei deshalb erforderlich, weil das Völkerrecht Antworten auf die neuen Bedrohungen finden müsse und die Anschläge des transnationalen Terrorismus ein Ausmaß angenommen hätten, welches zwischenstaatlichen Militäroperationen in nichts nachstehe. Voraussetzung sei jedoch, dass die Intensität (scale and effects) der terroristischen Angriffe mit zwischenstaatlichen Militärschlägen vergleichbar sei, um auch Private als taugliche Angreifer anzuerkennen. Befürworter dieser Auffassung berufen sich unter anderem auf die jüngere Entscheidungspraxis des UN-Sicherheitsrats. Seit den Terroranschlägen vom 11.09. hat dieser wiederholt festgestellt, dass Akte des Terrorismus eine „Bedrohung des Friedens“ nach Art. 39 UN-Charta darstellen (so die Resolutionen 1373, 1368 und 1438). Damit habe der UN-Sicherheitsrat auf sein bisheriges Erfordernis der Verwicklung eines Staates in terroristische Aktionen bewusst verzichtet und seine Resolutionspraxis in Bezug auf terroristische Aktionen weiterentwickelt. Dem muss allerdings entgegen gehalten werden, dass zwischen den Begriffen der „Friedensbedrohung“ (Art. 39 UN-Charta) und dem „bewaffneten Angriff“ (Art. 51 UN-Charta) weder eine Vergleichbarkeit im Sinne des Wortlauts noch im qualitativen Sinne besteht. Die Tatsache, dass der Sicherheitsrat eine extensive Interpretation einer Friedensbedrohung befürworte, lässt nicht automatisch darauf schließen, diese Ansicht auch auf den bewaffneten Angriff übertragen zu wollen. Im Gegenteil führt die Ausdehnung des Begriffs der „Friedensbedrohung“ zu einer wünschenswerten Ausweitung von kollektiven Eingriffsmöglichkeiten der Staatengemeinschaft, die Ausweitung des Begriffs des „bewaffneten Angriffs“ hingegen zu einer Erweiterung unilateraler staatlicher Gewalt.

Darüber hinaus berufen sich die Befürworter einer Neuinterpretation von Art. 51 UN-Charta darauf, dass das vom Sicherheitsrat in den Resolutionen 1368 und 1373 angesprochene Selbstverteidigungsrecht als ein den USA zugesprochenes Recht gegen die Terroristen zu verstehen sei. An dieser Interpretation ist kritisch anzumerken, dass es sich bei dem fraglichen Passus aus Resolution 1373 wohl eher um eine allgemeine Bezugnahme des Sicherheitsrates auf das Selbstverteidigungsrecht handelt, das den Staaten im Falle bewaffneter Angriffe stets zusteht (Reaffirming the inherent right of individual or collective self-defence). Der USA werden darin jedenfalls nicht Selbstverteidigungsmaßnahmen gegen Al-Qaida, die Taliban oder Afghanistan konkret zugestanden. Gegen die Ansicht, die Erwähnung des Selbstverteidigungsrechts in beiden Resolutionen beziehe sich auf die Terroranschläge und damit auf die Terroristen selbst, sprechen insbesondere Wortlaut und Struktur der Resolutionen. In Resolution 1368 und 1373 befindet sich der Hinweis auf das Selbstverteidigungsrechts jeweils im akklamativen Teil. Vom Sicherheitsrat werden jedoch in ständiger Praxis nur im operativen Teil Feststellungen und Maßnahmen nach Art. 48 UN-Charta getroffen, die gemäß Art. 25 UN-Charta für alle UN-Staaten verbindlich sind. Resolution 1373 trifft zwar Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, wie etwa die Einfrierung von Konten, spricht aber nicht konkret von militärischen Maßnahmen gegen Aufenthaltsstaaten der Terroristen. Stattdessen ist von der Anordnung von straf- und polizeilichen Maßnahmen die Rede, was eher dafür spricht, dass Terroristen weiterhin als Straftäter behandelt werden sollen. Der Wortlaut der besagten Resolutionen spricht deshalb eher dafür, dass er sich weiterhin auf Staaten als taugliche Adressaten des Selbstverteidigungsrechts bezieht, nämlich solche, die Terroristen beherbergen, ihnen sicheren Rückzugsraum gewähren und diese unterstützen.

Selbst wenn man trotz der hier vertretenen Auffassung ein Selbstverteidigungsrecht gegen Terroristen ohne Zurechnung zu einem Staat bejaht, wird damit nicht die Kollisionslage gelöst, die entsteht, wenn sich Terroristen – wie der IS in Syrien – auf fremdem Staatsgebiet befinden, und die Selbstverteidigungsmaßnahme zwangsläufig in Konflikt mit der Souveränität eines anderen Staates gerät. Ein solches Ergebnis stünde jedenfalls im Widerspruch zum Konzept des Art. 51 UN-Charta, Verteidigungsmaßnahmen nur gegen den tatsächlichen Angreifer zuzulassen.

Ein Fall von „unwilling or unable“?

Angesichts dieses unbefriedigenden Ergebnisses bringen insbesondere US-amerikanische Völkerrechtler_innen die Rechtsfigur des „unwilling or unable“-Standards ins Spiel (etwa hier und hier). Hiernach sollen militärische Anschläge terroristischer Gruppen einem Staat jedenfalls dann zurechenbar sein, wenn dieser entweder „unwilling“ oder „unable“ ist, gegen die Terroristen vorzugehen oder deren Anschläge effektiv zu verhindern. Dies ist zumindest einer der Argumentationsstränge auf die sich die USA bei ihren gegenwärtigen Militäreinsätzen in Syrien stützen (siehe hier). Als „unwilling“ gegen den IS vorzugehen, dürfte das Assad-Regime nicht bezeichnet werden können. Allerdings dürfte dessen diesbezügliche Unfähigkeit (unable) hinreichend unter Beweis gestellt sein. Auch wenn die Rechtsfigur seit Aufkommen des IS in Irak und Syrien Hochkonjunktur hat, und mehrere Staaten, darunter die USA und Großbritannien, dazu übergegangen sind, neben einer entsprechenden Rechtsauffassung auch eine erforderliche Staatenpraxis zu liefern, kann nicht angenommen werden, dass diese Rechtsfigur – entgegen prominenter Stimmen in der Literatur – bereits gewohnheitsrechtlich anerkannt ist. Als Zurechnungstatbestand kommt sie damit – zumindest bislang – auch für die vorliegenden Terroranschläge nicht in Betracht.

Aussichten eines bilateralen Wegs: „Intervention auf Einladung“?

Während sich die Angriffe gegen den IS auf irakischem Territorium von Staaten wie USA oder Großbritannien dadurch rechtfertigen lassen, dass diese auf Einladung der irakischen Regierung erfolgen und damit auf völkerrechtlich zumindest halbwegs gesicherten Füßen stehen, besteht eine solche Einladung durch Syrien gerade nicht. Eine solche „Intervention auf Einladung“, die der IGH bereits in seiner Nicaragua-Entscheidung anerkannt hat, erlaubt in begrenztem Umfang sogar Vorstöße auf syrisches Territorium, sofern diese dazu dienen, Angriffe gegen den Irak zurückzuschlagen. Gleiches gilt für die Interventionen Russlands auf syrischem Staatsgebiet auf Bitten des Assad-Regimes. Unabhängig von der Frage, ob eine „Intervention auf Einladung“ in einem Bürgerkrieg überhaupt zulässig ist, ließe sich im Falle einer Einladung Frankreichs durch das Assad-Regime zumindest argumentieren, dass ein völkerrechtlicher Interventionstitel vorliegt. Dazu wird es aller Wahrscheinlichkeit nach aber nicht kommen.

Wenn man nicht verlangen möchte, dass die territoriale Souveränität von Staaten im Falle eines nicht-staatlichen Angriffes zurücktritt, muss auch weiterhin an der Zurechenbarkeit nicht-staatlichen Handelns zu einem Staat festgehalten werden (so der IGH im Mauer-Gutachten, para. 139 sowie im Congo-Fall, para. 146-147). Verzichtete man auf das Zurechnungserfordernis, bestünde die Gefahr, dass ein nicht-staatlicher Angriff Selbstverteidigungshandlungen gegen den möglicherweise völlig unbeteiligten Aufenthaltsstaat der Terroristen rechtfertigen könnte. Wie die Zurechnung terroristischer Anschläge in Zukunft erfolgt, hängt unter anderem davon ab, wie sich die Staatengemeinschaft hinsichtlich neuer Zurechnungstatbestände, wie etwa den des „unwilling and unable“–Standards, verhält (dazu hier). Bis dahin bleibt den Staaten völkerrechtlich wohl nichts anderes übrig als auf ein Eingreifen des Sicherheitsrates hinzuwirken, den diplomatischen Verhandlungsweg zu suchen oder Anschläge – wie die in Paris – im Wege des nationalen Strafrechts zu bekämpfen. Die Berufung auf das Selbstverteidigungsrecht wäre mit dem Völkerrecht jedenfalls nur schwer vereinbar.