Schiedsgerichte als Verfassungsgericht – Auf dem Weg zur Versöhnung zwischen Investitionsschutz und Grundrechten

von ANTOINE SCHNEGG

Antoine SchneggIn einer globalisierten Welt spielen direkte Auslandsinvestitionen eine entscheidende Rolle für die Entwicklung von Wachstumsmärkten. Während multinationale Unternehmen nach einem möglichst investitionsfreundlichen Klima suchen, bieten Wachstumsmärkte diese beinahe schon im Wettbewerb an. In einem „race to the bottom“ werden Grundrechte in Investitionszielländern schiedsgerichtlich ausgeklammert oder sogar aufgehoben. Mit einer globalisierten Welt hat sich allerdings auch die Aufmerksamkeit auf multinationale Unternehmen verstärkt, was alle Beteiligten zu einem Umdenken veranlasst.

Das Verhältnis zwischen Menschenrechten und bilateralen Investitionsschutzabkommen – Abkommen, welche u.a. die Umgehung des nationalen Instanzenzugs vorsehen, um Investoren in ein Zielland zu locken – ist gespannt. Dies trifft insbesondere zu, wenn ein Zielland einer Investition sich mit der Herausforderung konfrontiert sieht, zwei sich widersprechende internationale Verpflichtungen zu erfüllen. Der sogenannte „Cochabamba-Wasser-Fall“ (Aguas del Tunari S.A. v. Republic of Bolivia, ICSID Case No. ARB/02/3) zeigt dies exemplarisch auf: Nachdem Bolivien im Jahr 2000 die Wasserversorgung der Stadt Cochabamba privatisiert und in einem geheimen Vergabeverfahren an ein von der Bechtel-Group (eines der weltweit grössten Bauunternehmen mit Sitz in San Francisco) kontrolliertes Unternehmen vergeben hatte, stiegen die Wasserpreise in Cochabamba um 50% an. Dieser Umstand führte zu einem der blutigsten Bürgeraufstände der jüngsten bolivianischen Geschichte, welcher von der bolivianischen Polizei brutal niedergeschlagen wurde. Nachdem der Druck auf die bolivianische Regierung zu stark geworden war und diese in der Folge wiederum genug Druck auf die Bechtel-Group ausgeübt hatte, zog sich das Unternehmen aus Cochabamba zurück und forderte vom bolivianischen Staat entsprechende Wiedergutmachung und Schadenersatz. Im darauffolgenden Schiedsgerichtsverfahren hatten die Schiedsrichter über die Rechtmässigkeit der Massnahmen der bolivianischen Regierung und somit indirekt über das Recht auf Zugang zu Wasser der lokalen Bevölkerung zu befinden.

Nach dem Rückzug aus Cochabamba verlangte die Bechtel-Gruppe von Bolivien eine Schadenersatzsumme von 50 Millionen USD. Für Bolivien – eines der ärmsten Länder der Welt – ist diese Summe haushaltskritisch und stellt somit mittelbar eine substanzielle Gefahr für die Realisierung von Menschenrechten dar. So ist in Bolivien der Zugang zu Trinkwasser als Verwirklichung des Rechts auf Zugang zu sauberem Wasser eine der grössten infrastrukturellen Herausforderungen für das Land (ca. 60% dessen Finanzierung ist von ausländischen Geldgebern abhängig). Nach den Protesten in Cochabamba wurden Nichtregierungsorganisationen auf die Situation aufmerksam und organisierten Proteste in den USA und Europa. Der drohende Imageverlust veranlasste die Bechtel-Gruppe schliesslich, die Klage gegen Bolivien fallen zu lassen.

Das oben genannte Beispiel zeigt auf, dass in gewissen Konstellationen ein transnationales Schiedsgericht als Sonderform institutioneller und autoritativer Streitbeilegung nicht nur über hoheitliches Handeln eines Staates, sondern auch über elementare Menschenrechte zu befinden hat. Solche Schiedsgerichte bestehen oft aus renommierten Juristen mit wirtschaftsrechtlichem Hintergrund, zugleich aber auch oft ohne Kenntnisse über die mögliche menschenrechtliche Tragweite ihrer Entscheide. Es stellt sich deshalb die Frage, ob ein ad-hoc gebildetes Schiedsgericht, welches zum Beispiel nach den undurchsichtig anmutenden Regeln des International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) aufgestellt wird, das geeignete Gremium ist um über elementare Menschenrechte und Fragen des öffentlichen Interesses zu entscheiden. So müssen Schiedssprüche beispielsweise nicht zwingend veröffentlicht werden, sondern nur bei Einverständnis beider Streitparteien. Insbesondere folgende Probleme können diesbezüglich aus juristischer Sicht identifiziert werden: a) Das Schiedsgericht kann potentiell Entscheide zu Grundrechten der Bevölkerung (z.B. das Recht auf Gesundheit, welches mit dem Recht auf Wasserzugang zusammenhängt) treffen, ohne dass ein nationaler Instanzenzug eingehalten wird und b) der diesbezügliche Entscheid des Schiedsgerichts kann von den Parteien nicht angefochten werden. Das Schiedsgericht nimmt zumindest mittelbar eine verfassungsgerichtliche Stellung ein, obwohl aus demokratischer Sicht dieses nicht durch die lokale Bevölkerung legitimiert ist. So wird ein Teil der Schiedsrichter von den Investoren gestellt, diese einigen sich mit den staatlich eingesetzten Schiedsrichtern auf den Vorsitz.

Obengenannte Probleme stellen für zukünftige Vertragsparteien Herausforderungen dar, da sich ein Ereignis wie Cochabamba ebenfalls als gravierendes Geschäftsrisiko für ein Unternehmen entpuppen kann. Zukünftige bilaterale Investitionsschutzabkommen müssen deshalb so gestaltet werden, dass einerseits eine darauf folgende Streitbeilegung menschenrechtliche Aspekte berücksichtigt und dass andererseits Legitimitationsdefizite von Schiedsgerichten abgefedert werden. Neuere Investitionsschutzabkommen wie das Muster-Investitionsschutzabkommen der USA (2012) oder neuere europäische Abkommen (wie z.B. CARIFORUM) sehen Klauseln zum Schutz der Menschenrechte und der Umwelt vor, welche Schiedsrichtern zur Interpretation zur Verfügung stehen sollen. Im letzten Jahr hat die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in ihrem jährlichen „World Investment Report“ das Ziel der nachhaltigen Entwicklung als Kernpunkt ihrer Strategie zu Investitionsschutzabkommen erklärt. Interessanterweise macht die UNCTAD hier konkrete Vorschläge für das Entwerfen von Abkommen. In Bezug auf Streitbeilegungsmechanismen schlägt sie u.a. vor, dass Streitparteien (also die Investorin und das Zielland der Investition) sich auf alternative Streitbeilegungsmechanismen einigen sollen, wie z.B. Mediation oder Schlichtungsverfahren. Als weitergehende Varianten schlägt sie einen Zugang zu Schiedsgerichten nur nach erschöpftem nationalem Instanzenzug oder den grundsätzlichen Ausschluss von Schiedsgerichten vor. Allerdings werden diese Vorschläge in der Wissenschaft bereits seit Jahren diskutiert. Weitergehend schlägt die UNCTAD auch Kollisionsnormen vor, welche den Umgang mit anderen internationalen Verträgen vorsieht (wie z.B. menschenrechtliche oder umweltrechtliche Verträge), sodass verschiedene Verpflichtungen des Ziellands unter Umständen gegeneinander abgewogen werden können.

Sowohl die Bemühungen der USA und der EU (und auch weiterer Staaten) als auch die Vorschläge der UNCTAD zielen in die richtige Richtung, um das Verhältnis zwischen Investitionsschutz und Grundrechtsschutz zu versöhnen. Es fällt allerdings auf, dass sowohl im Bewusstsein multinationaler Unternehmen als auch in der Aussenhandels- und Investitionspolitik von Staaten Menschen- und Grundrechte nach wie vor kleine Rollen spielen. Ob dies mehr an der fehlenden Information der relevanten Stakeholder als an bewusstem Ausklammern von menschenrechtlichen Fragen liegt, ist unklar. Ferner stellt sich auch die Frage, ob Wachstumsmärkte eine menschenrechtlich geprägte Investitionspolitik fraglos hinnehmen würden. Immerhin hat die UNCTAD einen wichtigen Eckpfeiler definiert, nämlich Investitionsschutzabkommen unter dem Ziel der nachhaltigen Entwicklung zu fördern. Sowohl Wirtschaft, Forschung, Staat und Zivilgesellschaft stehen nun vor der wichtigen Aufgabe, nachhaltige Entwicklung im Kontext von Investitionen zu definieren und diesbezüglich Musterrollen einzunehmen, sodass sich Katastrophen wie in Cochabamba nicht wiederholen.

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