VON CHRISTOPH TOMETTEN
In ihrem Urteil vom 14. November 2013 hat sich die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs erneut mit dem europäischen Asylsystem befasst. Wieder einmal liefert der Gerichtshof Hinweise zur Ermittlung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats. Der europäische Normgeber hat die Entscheidung jedoch nicht abgewartet: Schon bevor sie ergangen ist, wurde ihr Tenor in der Dublin-III-Verordnung, die ab dem 1. Januar 2014 unmittelbare Anwendung findet, berücksichtigt. Ist nun endlich ein gerechtes Verfahren garantiert? Das bleibt abzuwarten, denn die Verfahrensdauer haben Gerichtshof und Verordnungsgeber immer noch nicht umfassend begrenzt.
Innerhalb der Europäischen Union können Geflüchtete nur einmal Asyl beantragen und ihr Aufnahmeland nicht frei wählen. Das ist der Kern der Dublin-II-Verordnung. Wenn in einem Mitgliedstaat Asyl begehrt wird, prüft dieser Staat anhand der Kriterien des Kapitels III der Verordnung, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist (Art. 3 Abs. 1). Wenn danach mehrere Mitgliedstaaten in Betracht kommen, ergibt sich die Rangfolge ihrer Zuständigkeit aus der Verordnung (Art. 5 Abs. 1). Die Anwendung dieser Bestimmungen hat zu einem regen Zurückschiebungsbetrieb zwischen den Mitgliedstaaten geführt; Pro Asyl bezeichnet das System als „Verschiebebahnhof EU“. Mit der Zurückschiebung geht nicht selten die Inhaftierung von Asylbewerber_innen einher: Schätzungen gehen davon aus, dass im Jahr 2011 zwischen 60 und 80 % aller Menschen in deutschen Abschiebungshaftanstalten „Dublin-Fälle“ waren.
„Verschiebebahnhof EU“ und die Reaktion der Gerichte
Dem haben das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 8. September 2009), der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Urteil vom 21. Januar 2011) und schließlich auch der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 21. Dezember 2011) Schranken gesetzt. Asylbewerber_innen dürfen nunmehr nicht an Mitgliedstaaten überstellt werden, in denen „die systemischen Mängel des Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber … ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme darstellen, dass der Antragsteller tatsächlich Gefahr läuft, einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung … ausgesetzt zu werden“ – so der EuGH. Denn dies verstoße gegen Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention bzw. Art. 4 der Grundrechte-Charta dar. Kurz: Überstellungen nach Griechenland sind unzulässig.
Der EuGH hat nun entschieden, dass sich aus der Unzulässigkeit der Überstellung als solcher kein Anspruch darauf ergibt, dass der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat den Asylantrag selbst prüft. Dies wäre nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung zwar durchaus möglich, denn den Mitgliedstaaten bleibt es überlassen, jederzeit selbst in die Prüfung des Asylantrags einzutreten. Insofern ist das Urteil auf den ersten Blick befremdlich. Entstehen nicht Lücken im Flüchtlingsschutz, wenn der Staat in solchen Fällen entscheidet, von seinem Selbsteintrittsrecht keinen Gebrauch zu machen? Auf den zweiten Blick wird erkennbar, dass dem nicht so ist. Denn nach dem EuGH ergibt sich ein Anspruch auf Prüfung des Asylantrags lediglich nicht aus der Unzulässigkeit der Überstellung „als solcher“. Vielmehr bleibt es dem prüfenden Staat unbenommen, die Prüfung der Kriterien der Verordnung fortzuführen. Dabei kann er durchaus feststellen, dass er selbst nach Art. 13 der Verordnung zuständig ist, nämlich als Staat, in dem der erste Asylantrag gestellt wurde.
Was der EuGH verschweigt: Einen Anspruch auf Selbsteintritt gibt es doch!
Interessant wird es jedoch erst dort, wo der Gerichtshof schweigt, wenn sich nämlich aus den Kriterien der Verordnung keine Zuständigkeit ergibt und insbesondere auch Art. 13 der Verordnung nicht die Zuständigkeit des prüfenden Staats begründet. Dies ist im folgenden, durchaus nicht seltenen Szenario der Fall: Ein Asylbewerber, der innerhalb der Europäischen Union keine Familienangehörigen hat und dem kein Mitgliedstaat ein Visum oder Aufenthaltstitel erteilt hat, reist unerlaubt nach Griechenland ein und stellt dort einen (ersten) Asylantrag, über den wegen der in Griechenland außerordentlich langen Verfahrensdauer zunächst nicht entschieden wird; aufgrund der desaströsen Lebensbedingungen für Asylbewerber_innen in Griechenland wandert er nach Deutschland weiter und stellt dort einen (zweiten) Asylantrag. Nach den Kriterien der Verordnung ist nur Griechenland für die Prüfung des Asylantrags zuständig, die Überstellung nach Griechenland ist aber nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs unzulässig. Ergibt sich in einem solchen Fall aus Art. 3 Abs. 2 der Verordnung ein Anspruch auf Durchführung des Asylverfahrens in Deutschland? Selbstverständlich. Denn ansonsten wäre das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen (Art. 14 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte), nicht gewährleistet. Dieses Recht steht im Mittelpunkt des internationalen Flüchtlingsschutzes und ist vom Unionsrecht zu beachten (Art. 18 Grundrechtecharta i.V.m. Art. 78 Abs. 1 S. 2 AEUV). Deshalb muss das Ermessen des prüfenden Staats in dieser Konstellation „auf Null“ reduziert sein. Es geht nicht an, dass Asylbewerber_innen schutzlos bleiben, weil der europäische Normgeber den Mitgliedstaaten Ermessen einräumt.
Steht daher ein weiteres wegweisendes Urteil des EuGH an? Wohl kaum. Denn ab dem 1. Januar 2014 gilt die Dublin-III-Verordnung unmittelbar. Art. 3 Abs. 2 UAbs. 3 dieser Verordnung regelt ausdrücklich, dass der prüfende Staat zuständig wird, wenn eine Überstellung in keinen anderen, eigentlich für die Prüfung des Asylantrags zuständigen Staat zulässig ist.
Drohen nun überall endlose Asylverfahren?
Der Gerichtshof wird sich in Zukunft womöglich eher mit der Frage beschäftigen müssen, wie viel Zeit sich ein Mitgliedstaat für die Prüfung der Zuständigkeitskriterien nehmen darf. In seinem Urteil vom 21. Dezember 2011 hat der Gerichtshof bereits angemahnt, dass „der Mitgliedstaat, in dem sich der Asylbewerber befindet, … darauf zu achten [hat], dass eine Situation, in der die Grundrechte des Asylbewerbers verletzt werden, nicht durch ein unangemessen langes Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats verschlimmert wird“. Zwar legen die Art. 17 ff. der Dublin-II-Verordnung fest, dass ein Überstellungsgesuch innerhalb von drei Monaten nach dem Asylantrag gestellt und innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Gesuchs beantwortet werden muss; die Überstellung muss innerhalb von sechs Monaten nach Annahme des Überstellungsgesuchs durch den zuständigen Staat erfolgen. Ansonsten geht die Zuständigkeit auf den Staat über, der diese Fristen nicht gewahrt hat. Diese Regelungen wurden im Wesentlichen in die Dublin-III-Verordnung übernommen (Art. 21, 22 und 29). Es fehlt jedoch eine Fristenregelung für den Fall, dass nacheinander mehrere Aufnahmegesuche gestellt werden – was möglich ist, wenn sich nach einem ersten Gesuch herausstellt, dass die in Betracht gezogene Überstellung wegen der systemischen Mängel des Asylverfahrens im Zielstaat unzulässig wäre.
Es ist zu hoffen, dass die Mitgliedstaaten diese Lücke von sich aus schließen. Wünschenswert wäre darüber hinaus eine deutliche Verkürzung der Fristen. In Deutschland könnte etwa an das Ziel der kommenden Regierungskoalition angeknüpft werden, Asylverfahren innerhalb von drei Monaten durchzuführen. Ein Anspruch auf Selbsteintritt in das Asylverfahren nach Ablauf einer dreimonatigen Frist könnte qua Bundesgesetz eingeführt werden. Denn wenn schon eine Entscheidung in der Sache innerhalb von drei Monaten möglich erscheint, dürfte dies erst recht für eine Verfahrensentscheidung gelten.
Christoph Tometten, LL.M. (Köln/Paris I), ist Rechtsreferendar im Kammergerichtsbezirk und Berater bei der Kontakt- und Beratungsstelle für Flüchtlinge und Migrant_innen in Kreuzberg.
