von EMANUEL KOLLMANN
Als Reaktion auf den völkerrechtswidrigen Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine hat die Europäische Union neben erheblichen wirtschaftlichen Sanktionen auch Maßnahmen gegen die russischen Fernsehsender „Sputnik“ und „Russia Today“ verhängt. Inhalte der Sender dürfen über Fernsehen und Internet nicht mehr verbreitet werden. Diese Maßnahme hat eine netzpolitische und internetrechtliche Dimension, die für den europäischen Gesetzgeber Anlass sein sollte, seine grundsätzliche Position zu Netzsperren und der Reichweite der Netzneutralität zu überdenken.
Netzsperren als Sanktion
Die Sanktionen gegen „Sputnik“ und „Russia Today“ sind Gegenstand der Verordnung (EU) 2022/350, die den Beschluss (GASP) 2022/351 des Rates umsetzt. Sie fügt in die Verordnung (EU) 833/2014 (Sanktions-VO), die bereits seit 2014 die europäischen Sanktionen gegen Russland regelt, einen neuen Art. 2 f ein. Dieser verbietet es, Inhalte der sanktionierten Organisationen zu senden, deren Sendung zu ermöglichen, zu erleichtern oder auf andere Weise dazu beizutragen. Das Verbot gilt für die Übertragung der Fernsehsender per Kabel, Satellit oder IP-TV, aber auch für Internetdienstleister und Internet-Video-Sharing-Plattformen. Ein neuer Anhang XV enthält eine Liste der betroffenen Sender: Sputnik und die verschiedenen Angebote von Russia Today. Primärrechtliche Rechtsgrundlage ist Art. 215 AEUV, der die EU zum Erlass von Wirtschafts- und Finanzsanktionen gegen Drittstaaten und gegen nichtstaatliche Einzelne oder Gruppen ermächtigt.
Die medien- und sanktionsrechtliche Bedeutung dieser neuen Vorschrift wurde bereits von Björnstjern Baade und Frederik Ferreau aufgearbeitet. Sie hat aber auch eine netzpolitische und internetrechtliche Dimension: Das Verbot des Art. 2 f Abs. 1 Sanktions-VO beschränkt sich nämlich nicht nur auf das „Senden“ linearen Fernsehens, sondern soll nach Vorstellung der europäischen Behörden auch den Zugang zu allen Inhalten der Sender im Internet betreffen. So hält das Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) alle Internetdienstleister für verpflichtet, den Zugang zu den Internetseiten der betroffenen Sender zu blockieren – und zwar unabhängig von deren Inhalt. Diese Auslegung liegt auf einer Linie mit dem auf Beamtenebene in der Kommission vorherrschenden Verständnis über die Reichweite der Vorschrift: In einem von Google veröffentlichten informellen Schreiben der Kommission wird der Begriff des „Sendens“ als „sehr breites Konzept“ ausgelegt, das dazu verpflichte, in Suchmaschinen und sozialen Netzwerken sämtliche Verweise auf die Inhalte von Sputnik und Russia Today zu entfernen, sofern es sich nicht lediglich um Berichterstattung über die Sanktionen selbst handele.
Für diese weite Auslegung von Art. 2 f Abs. 1 Sanktions-VO spricht insbesondere dessen Normzweck: Ziel der Sanktionen ist nämlich nicht etwa die wirtschaftliche Schädigung des russischen Staates als Konsequenz aus dem Überfall auf die Ukraine. Sie sollen vielmehr dem Schutz der öffentlichen Meinung innerhalb der EU dienen, die in der Vergangenheit Versuchen der Medienmanipulation und Verbreitung von verfälschten Fakten, hybriden Bedrohungen, Desinformation und einer Gefahr der Destabilisierung ausgesetzt gewesen sei (ErwGr. 5 und 6 VO 2022/350). Die Verantwortung für diese Desinformationskampagnen wird nicht nur Sputnik und Russia Today als Fernsehsendern, sondern „einer Reihe von Medien“ zugeschrieben, ohne dass der Medientypus weiter differenziert wird (ErwGr. 8 VO 2022/350). Beides spricht für ein weites Verständnis der Sanktion, das nicht nur die Fernsehsender, sondern auch deren Internetauftritte umfasst. Mit dem Wortlaut der Norm dürfte dies vereinbar sein: Art. 2 f Abs. 1 Sanktions-VO untersagt neben dem Senden auch jede Handlung, die „auf andere Weise dazu beiträgt“. Anbieter des Zugangs zum Internet werden dementsprechend nicht nur in ihrer Funktion als Anbieter von IP-TV, sondern allgemein als „Internetdienstleister“ angesprochen. Zudem enthält Art. 12 Sanktions-VO ein weit gefasstes Umgehungsverbot. Internetdienstleister sind daher verpflichtet, auch den Zugang zu den Internetseiten der betroffenen russischen Sender zu sperren.
Netzsperren und Netzneutralität
Für Internetdienstleister birgt diese weit gefasste, aber etwas schwammige Formulierung Konfliktpotenzial: Denn der in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EU) 2015/2120 (Netzneutralitätsverordnung – NNVO) normierte Grundsatz der Netzneutralität verpflichtet sie eigentlich, Internetverkehr nicht nach unterschiedlichen Quellen und Inhalten zu filtern und insbesondere Inhalte aus bestimmten Quellen nicht zu blockieren. Mit diesem Grundsatz wollte der europäische Gesetzgeber 2015 nicht nur Netzbetreiber regulieren, sondern bekannte sich allgemein zur Förderung eines „offenen Internets“, das den Unionsbürgern ermöglichen soll, frei Inhalte anzubieten und abzurufen (ErwGr. 3 NNVO). Für staatliche Inhaltsverbote enthalten Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2, Abs. 3 UAbs. 3 lit. a NNVO dennoch eine Öffnungsklausel: Die Netzneutralitätspflicht entbindet Internetdienstleister nicht von der Beachtung anderweitiger Vorschriften, die es verbieten, Internetseiten bestimmten Inhalts zugänglich zu machen. Hierunter fällt grundsätzlich auch das Verbot nach Art. 2 f Abs. 1 Sanktions-VO.
Die Sanktionen gegen Sputnik und Russia Today reihen sich ein in eine wachsende Reihe von Rechtsgrundlagen, die es ermöglichen, Internetdienstleister aus verschiedenen Gründen zu verpflichten, bestimmte Inhalte im Internet zu blockieren. Beispielhaft genannt seien auf europäischer Ebene Art. 8 Abs. 3 der Urheberrechtsrichtlinie 2001/29/EG sowie Art. 9 Abs. 4 lit. g der CCP-VO (EU) 2017/2394. Hinzu kommen medien- und jugendschutzrechtliche Regelungen der Mitgliedsstaaten. Von diesen Vorschriften unterscheidet sich Art. 2 f Abs. 1 Sanktions-VO allerdings in zwei zentralen Aspekten: Zum einen begründet bereits die Norm selbst die Verpflichtung, bestimmte Internetseiten zu blockieren und bedarf keines gerichtlichen oder behördlichen Umsetzungsaktes, zum anderen fehlt eine Konkretisierung der zu blockierenden Domains. Anhang XV Sanktions-VO nennt nur die Namen der sanktionierten Sender. Die konkrete Umsetzung der Netzsperren obliegt damit den Netzbetreibern.
Handlungsbedarf
Diese Umsetzung der Netzsperren – letztlich ein Akt staatlicher Zensur zum Schutz der europäischen Zivilgesellschaft vor Fake News und Propaganda (s. ErwGr. 6 und 7 VO 2022/350) – durch private Unternehmen steht offensichtlich mit dem Grundsatz des „offenen Internets“ in Konflikt. Gleichzeitig ist sie symptomatisch für ein grundsätzliches Problem der wachsenden Anzahl von Rechtsgrundlagen für die Anordnung von Netzsperren: Es fehlt an einheitlichen Kriterien, an denen sich Behörden und Gerichte orientieren können, und die diese zur Berücksichtigung netzpolitischer Erwägungen bei der Anwendung der jeweiligen Rechtsgrundlage verpflichten. Die Voraussetzungen für die Anordnung von Netzsperren ergeben sich bisher aus dem Fachrecht. Das „offene Internet“ läuft so erheblich Gefahr, den verschiedenen Bedürfnissen der Rechtsgebiete zum Opfer zu fallen. Sofern die Netzneutralität also nicht nur eine Regulierungsverpflichtung gegenüber Internetdienstleistern sondern ein insgesamt schützenswerter Grundsatz sein soll, sollte der europäische Gesetzgeber erwägen, in der Netzneutralitätsverordnung zumindest für die europarechtlichen Rechtsgrundlagen zentrale Kriterien für Netzsperren zu verankern. Nur so kann er sicherstellen, dass bei jeder Entscheidung über die Anordnung von Netzsperren auch der Grundsatz des offenen Internets berücksichtigt wird. Die kraft Gesetzes geltende Verpflichtung des Art. 2 f Abs. 1 Sanktions-VO, die den Netzbetreibern die konkrete Entscheidung über zu blockierende Domains überlässt, gleichzeitig aber keinerlei dabei zu beachtende Kriterien enthält, wird dem in keinem Fall gerecht.
Zitiervorschlag: Emanuel Kollmann, Netzpolitik in Kriegszeiten – Die EU-Sanktionen gegen russische Medien und der Grundsatz des offenen Internets, JuWissBlog Nr. 20/2022 v. 8.4.2022, https://www.juwiss.de/20-2022/
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