Änderungen der EU-Verträge zugunsten des europäischen Grundrechtsschutzes?

von TOBIAS BRINGS

Einige Wochen sind seit Veröffentlichung des Gutachtens 2/13 des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2014 betreffend den Entwurf eines Übereinkommens zum Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vergangen und die Zahl kritischer Stellungnahmen ist seither stetig gestiegen („Schwerpunkt“ des Verfassungsblogs, Steve Peers im EU Law Analysis Blog). Die meisten Autoren schließen sich in ihren Bewertungen der Haltung von Generalanwältin Kokott an.

Der folgende Beitrag will nicht die bereits an anderer Stelle hinreichend reflektierte Kritik rezipieren, sondern eine bisher kaum erwogene Lösungsoption analysieren: eine Änderung des Primärrechts. Diese Option wurde auf einer allgemeineren Ebene noch nicht vertieft diskutiert. Dabei geht es in Anbetracht der Kritik des EuGH letztlich um unionsinterne Probleme von grundlegender Natur, bezüglich derer sich die Frage stellt: Warum sollten sie im Wege eines Beitrittsübereinkommens gelöst werden?

Hierzu soll zuerst auf die Vorgeschichte des Gutachtens und die wesentlichen Kritikpunkte des EuGH eingegangen werden, um vor diesem Hintergrund die Fragen zu beantworten, wie eine eben solche Änderung inhaltlich sowie verfahrenstechnisch vollzogen werden müsste und ob es sich überhaupt um eine sinnvolle Alternative handelt.

Zur Vorgeschichte

Die EU ist seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 gemäß Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV verpflichtet, der EMRK beizutreten. Zu diesem Zweck wurde die EMRK durch das 14. Zusatzprotokoll für die Möglichkeit eines Beitritts der EU geöffnet. Von Seiten der EU wurden jedoch bereits mit dem Vertrag von Lissabon qualifizierte Anforderungen an den Beitritt in Art. 6 Abs. 2 S. 2 EUV und dem Protokoll Nr. 8 geschaffen.

Im Lichte dieser Vorgaben wurden im Jahr 2010 die Beitrittsverhandlungen aufgenommen, die am 5. April 2013 vorläufig zu einem Abschluss kamen. Ergebnis war der Entwurf eines Beitrittsübereinkommens (ÜE), welcher dem EuGH durch die Kommission am 4. Juli 2013 zur Begutachtung gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgelegt wurde.

Bisher unterbreitete Lösungsvorschläge und deren Bewertung

Dieses Gutachten des EuGH fiel nun ablehnend aus. Gemäß Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV steht somit fest, dass der vorgelegte Entwurf nicht verabschiedet werden darf. Nun stellt sich die dringliche Frage, wie die Verhandlungsführer mit Blick auf die rechtlichen als auch die politischen Möglichkeiten weiter verfahren sollten.

Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV lässt zum einen Raum für eine Änderung des Beitrittsübereinkommens. Eine Wiederaufnahme der Verhandlungen wird jedoch zum jetzigen Zeitpunkt mit Blick auf die außenpolitischen Beziehungen zu einigen Nicht-EU-Mitgliedstaaten der EMRK zu Recht als schwierig und unvorhersehbar betrachtet (so Tobias Lock). Doch selbst wenn man den Weg zurück an den Verhandlungstisch finden sollte, müsste man sich aus verschiedenen rechtlichen (vgl. die Einwände von Steve Peers: Wieviel Raum für Modifikationen des Beitrittsübereinkommens lässt auf der anderen Seite die EMRK den Verhandlungsführern? Wann ist bspw. die in Art. 57 Abs. 1 S. 2 EMRK vorgesehene Grenze des „allgemeinen Vorbehalts“ mit Blick auf die GASP erreicht?) wie ideologischen Gründen die Frage stellen, inwieweit man den Vorgaben des EuGH überhaupt nachkommen kann oder will. Dieser Zwiespalt bewegt viele Experten, eine völlige Aufgabe des Vorhabens zu erwägen (so Steve Peers und Sionaidh Douglas-Scott), was jedoch in Anbetracht der Vorgaben in Art. 6 Abs. 2 EUV wohl rechtswidrig wäre.

Am anderen Ende des Spektrums steht die Option einer Änderung von EUV und AEUV. Leonard F.M. Besselink (und zustimmend Walther Michl) zieht eine solche Änderung der Verträge in Erwägung – allerdings im Wege eines „Notwithstanding Protocols“, sprich einer Ergänzung um eine Übereinkunft, die einen Beitritt zur EMRK unter Missachtung der Vorgaben in Art. 6 Abs. 2 EUV, dem Protokoll Nr. 8 und dem Gutachten 2/13 vorsieht. Abgesehen von der Frage, ob eine solche „Vertragsänderung“ überhaupt unionsrechtmäßig wäre, würde ein solches Vorgehen meiner Meinung nach einem weitgehend auf gerichtlicher Kooperation beruhenden multipolaren Grundrechtssystem von Beginn an die Arbeitsatmosphäre vergiften.

Eine Änderung der Verträge könnte jedoch auch durch eine unmittelbare Überarbeitung des betroffenen Primärrechts erfolgen.

Zur Kritik des EuGH

Um zu erfassen, welche Änderungen der Verträge insofern notwendig wären, gilt es die Kritik des EuGH zu verstehen. Die ablehnende Position des EuGH folgt zwei Hauptargumentationssträngen: Der Wahrung der „Autonomie des Unionsrechts“ und dem damit verbundenen „Wesen der Zuständigkeiten“ (des Gerichtshofs). Im Folgenden eine Enumeration der Kritikpunkte, denen man durch Änderungen des Primärrechts begegnen könnte:

• Der EuGH, sieht – sofern es nicht zu einer weiteren Klarstellung kommt – die Gefahr, dass die in Art. 53 EMRK eingeräumte Befugnis der Mitgliedstaaten zur Anerkennung eines höheren grundrechtlichen Schutzniveaus letztlich Vorrang, Einheit und Wirksamkeit des Unionsrechts in Gestalt der Grundrechtecharta (GRCh) gefährden könnte.
• Die EMRK werde die Mitgliedstaaten zur grundrechtlichen Prüfung des Verhaltens eines anderen Mitgliedstaats am Maßstab der EMRK verpflichten. Im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) hingegen gelte das Prinzips des gegenseitigen Vertrauens der Einhaltung grundrechtlicher Mindeststandards. Der EuGH moniert, dass das ÜE keine Vorschriften enthalte, die diesen Konflikt auflösen.
• Der EuGH kritisiert, dass es keine Vorschrift zur Regelung des Verhältnisses zwischen dem durch das 16. Zusatzprotokoll geschaffenen unverbindlichen Gutachtenverfahren vor dem EGMR und dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren gebe, die den Vorrang des unionalen Verfahrens verdeutliche.
• Durch das Übereinkommen werde – entgegen der Autonomie des Unionsrechts – „ausschließlich einem unionsexternen Organ“, dem EGMR, die gerichtliche Kontrolle über die unionalen Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) übertragen, weil dem Gerichtshof derzeit die Zuständigkeit für deren Rechtmäßigkeitskontrolle anhand der Grundrechte fehle.
• Zwecks Berücksichtigung der strukturellen Besonderheiten der EU und ihres Rechtssystems wurden im Beitrittsübereinkommen verschiedene Sicherungsvorkehrungen getroffen. So wurde zum einen der Mitbeschwerdegegner-Mechanismus eingeführt (Art. 3 Abs. 2 bis 5 ÜE), in dessen Rahmen sowohl die Mitgliedstaaten als auch die EU einen Antrag auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner stellen können. In der Konsequenz können in einem Verfahren Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner gemäß Art. 3 Abs. 7 ÜE gemeinsam haften, wobei der EGMR auch entscheiden kann, dass nur einer von ihnen für die Verletzung haftet. Der EuGH kritisiert, dass die Entscheidungsbefugnisse des EGMR im Rahmen dieser Mechanismen zu einer unzulässigen endgültigen und verbindlichen Würdigung der Zuständigkeitsverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten im Unionsrecht führten.
• Zum anderen erlaubt Art. 3 Abs. 6 ÜE dem EGMR im Rahmen eines Vorabbefassungsverfahrens den EuGH mit Fragen der Gültigkeit des Sekundärrechts oder der Auslegung des Primärrechts zu befassen, sofern der Gerichtshof noch nicht über eine Rechtsfrage entschieden hat. Die Aussparung einer Auslegung des Sekundärrechts und die genannte Befugnis des EGMR hingegen betrachtet der EuGH als Gefährdung seiner Zuständigkeiten.

Was müsste geändert werden?

Betrachtet man diese Kritikpunkte müsste es meiner Meinung nach zu folgenden – teils fundamentalen – Änderungen kommen:

• Die vom EuGH gewünschte Klarstellung betreffend das Verhältnis der Schutzniveauklauseln, nämlich dass die in Art. 53 EMRK vorgesehene Befugnis nicht Vorrang, Einheit und Wirksamkeit des Unionsrechts gefährden darf, müsste ausdrücklich in Art. 53 GRCh aufgenommen werden;
• der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen des RFSR müsste einer umfänglichen Grundrechtsprüfung weichen;
• ein ausdrücklicher Passus müsste den Vorrang des Vorabentscheidungsverfahrens vor dem Gutachtenverfahren nach dem Protokoll Nr. 16 klarstellen;
• dem Gerichtshof müssten Rechtsprechungskompetenzen im Rahmen der GASP zugeteilt werden;
• zuletzt könnte man – um die Verfahren der Mitbeschwerde und der Vorabbefassung mit deren Problemen überflüssig zu machen – ein eigenes Individualverfahren zum Grundrechtsschutz vor dem Gerichtshof etablieren.

Nur wie?

Sachliche Änderungen der Verträge sind grundsätzlich auf verschiedenen Wegen möglich.

Art. 48 EUV enthält eine Art Generalvorschrift. Sachliche Vertragsänderungen können entweder in einem ordentlichen Verfahren (Art. 48 Abs. 2 – 5 EUV) unter Einberufung einer Regierungskonferenz der Mitgliedstaaten oder in einem vereinfachten Verfahren (Art. 48 Abs. 6 EUV) unionsintern durch Rat, Parlament und Kommission vorgenommen werden. Ein vereinfachtes Verfahren wäre allerdings nur „zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des Dritten Teils“ des AEUV, hier also mit Blick auf erforderliche Änderungen im RFSR, möglich.

Abweichungen von dieser Vorschrift sind sowohl im EUV als auch im AEUV in Spezialnormen vorgesehen, erfassen jedoch keinen der relevanten Sachbereiche. Die Möglichkeit einer „außervertraglichen“ Abweichung von den Verfahren nach Art. 48 EUV – sprich einer Änderung nach allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen – wird grundsätzlich für unionsrechtlich zulässig erachtet, allerdings nur soweit eine solche Änderung die Verträge nicht in substanzieller Weise modifiziert – eine Grenze, die hier wohl überschritten würde.

Im Ergebnis bestünde somit lediglich die Möglichkeit einer Vertragsänderung im ordentlichen Verfahren – inklusive aller „politischen Realitäten“, denen sich auch ein solches Vorgehen stellen müsste.

Und jetzt? – In Zeiten, in denen nichts konsensfähig scheint, ist zumindest alles möglich!

Eine ordentliche Änderung der Verträge wird daher auch für weitgehend ausgeschlossen gehalten. In Anbetracht der aktuellen politischen Umbrüche innerhalb der Union ist dies keine verwunderliche Haltung. Der Versuch eines solchen Vorgehens würde sich gewiss nicht auf die genannten Themenfelder beschränken und schon gar nicht allein zum Besten des europäischen Grundrechtsschutzes vorangetrieben. Hier ginge es den Verträgen womöglich insgesamt an die Substanz.

Andererseits ist es schon fast tragikomisch, dass sich der EGMR dem Grundrechtsschutz der Unionsbürger verschreibt (vgl. das Vorwort von EGMR-Präsident Spielmann zum Jahresbericht 2014 des EGMR), während man mit Blick auf das Unionsrecht von vornherein einen galanten Mittelweg auszutarieren versucht. Es fällt denkbar leicht, dem EuGH einen „ungezügelten Autonomieschutz“ vorzuwerfen. Aber seine Positionen sind über weite Strecken rechtlich vertretbar. Er hätte gewiss mehr politische Sensibilität an den Tag legen können – ein Unionsgericht mit diesem Selbstverständnis scheinen wir allerdings auch nur dann zu lieben, wenn es die Sache erfordert. Tatsache ist: Die Politik wird woanders gemacht.

Eine Auflösung der thematisierten Probleme kann (und sollte) aber letztlich nicht in einem Beitrittsübereinkommen erfolgen, sondern dort, wo sie hingehört: im Primärrecht der EU! Eine Änderung der Verträge ist in meinen Augen letztlich unumgänglich, um alle Positionen zu einen. Dass ein solches Vorgehen politisch gewagt ist, darf kein Hinderungsgrund sein. Einen „sicheren“ politischen Weg in die Zukunft scheint es für den EMRK-Beitritt zurzeit nicht zu geben. Gerade ein umfassender Grundrechtsschutz verlangt jedoch das Eingehen von Wagnissen.