Bürgerräte – Korrektive bei politischer Kurzsicht?

von INES REILING

In Bürgerräte werden auch auf Bundesebene Hoffnungen gesetzt, die parlamentarische Demokratie zu ergänzen (s. etwa hier und hier). Die neue Bundesregierung will sie künftig stärker einbinden (s. im Koalitionsvertrag, S. 10). Denkbar ist, dass sie längerfristige Perspektiven in die Politik einbringen.

Beispiele für politische Kurzsicht

Wie hätten sich die Corona-Maßnahmen im Winter 2021/2022 in Deutschland entwickelt, wenn im September 2021 nicht die Bundestagswahl stattgefunden hätte? Eine Antwort darauf lässt sich nur thesenhaft durchspielen: Jedenfalls hätte nicht der Wahlkampfmodus Lockerungen von zeitversetzt wirkenden Corona-Maßnahmen im Sommer 2021 begünstigt (s. etwa hier, hier und hier). Möglicherweise hätten Exekutive und Legislative daher schneller Maßnahmen zum vorausschauenden Pandemiemanagement ergriffen. Bereits vor dem Hintergrund dieses Beispiels, aber mehr noch angesichts zögerlicher Maßnahmen zur Abmilderung und Anpassung in Zeiten der Klimakrise, stellen einige die Handlungsfähigkeit der Politik zur Erreichung zeitversetzter und damit längerfristiger Ziele in Frage (etwa hier und hier; allgemeiner zu einer „tragedy of the horizons“ von (geld-)politischen Zyklen und Klimaschutz der Vortrag hier, ca. bei Minute 38, sowie der in Bezug genommene Vortrag hier, ca. bei Minute 5).

Bundesverfassungsgericht als Korrektiv

Die Schwierigkeit der Politik, längerfristige Ziele zu verfolgen, hat das Bundesverfassungsgericht kürzlich im Klimaschutz-Beschluss im Hinblick auf ökologische Belange als „strukturell[e] Gefahr“ des „über Wahlperioden kurzfristiger organisiert[en]“ „demokratische[n] politische[n] Prozess[es]“ angesprochen (BVerfG, Beschl. v. 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, Rn. 206). Als Korrektiv agiert dann auch das Karlsruher Gericht, indem es Vorschriften des Klimaschutzgesetzes u.a. am Klimaschutzgebot des Art. 20a GG misst. Auch allgemein ist die Aufgabe des Verfassungsorgans die Kontrolle politischer Maßnahmen am Maßstab des Grundgesetzes. Zur eigenständigen politischen Gestaltung ist es allerdings nicht vorgesehen – auch wenn es gestaltet und politischer Akteur ist. Entsprechend bestehen bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle politische Spielräume, die nur eingeschränkt überprüft werden (wie im Hinblick auf die Gesetzgebung kürzlich in den Beschlüssen zur Bundesnotbremse betont, s. dazu etwa hierund hier; dazu auch die Diskussion am 15.12.2021 bei der Deutschen Vereinigung für Parlamentsfragen e.V. hier). Dieses Korrektiv bei politischer Kurzsicht ist also gewichtig, aber funktional begrenzt.

Bürgerräte als weitere Korrektive?

Als weitere Korrektive bei politischer Kurzsicht sind etwa Bürgerräte denkbar. Bürgerräte sind Zusammenkünfte von nach Losverfahren bestimmten Bürger*innen, in der diese über politische Gestaltungsfragen beraten, wobei sie durch Expert*innen informiert und moderiert werden (näher Kaiser, VVDStRL 81, S. 117 (154 ff.)). Mit Bürgerräten werden verschiedene Hoffnungen verbunden: Bürger*innen können hier über Wahlen und direktdemokratische Formate hinaus, aber strukturierter als in den sozialen Medien an Politiken mitwirken. Das könnte sich positiv auf die Wahrnehmung von Demokratie auswirken. Die Ergebnisse der Bürgerräte könnten zudem gute, weil kundige und sachliche Informationsquellen für die Bevölkerung darstellen. Weiter können Bürgerräte als Stimmungsbarometer interessant sein. Schließlich erscheint es möglich, dass nicht wiederzuwählende Bürgerräte in den politischen Prozess Impulse einbringen, welche dort am Machterhalt ausgerichtete, kurzfristigere Rationalitäten auf der Zeitachse verlängern. Doch ganz anders als Gerichte sind Bürgerräte in der repräsentativen Demokratie nicht mit Entscheidungsbefugnissen auszustatten (s. zu den Gründen näher Kaiser, VVDStRL 81, S. 117 (156 ff.)). Sie können Legislative und Exekutive also ‚nur‘ beraten. Dabei sollen Bürgerräte gerade Stimmen aus der Gesellschaft wiedergeben, die nicht von den Einflüssen im politischen Prozess geprägt sind (zu denken ist neben den Wahlzyklen an Fraktionsdisziplin und Lobbyismus). Sie sollen also zu Politik beitragen, ohne selbst Teil dieses Betriebs zu werden.

Zur Gestaltung der Bürgerräte

Aufgrund ihrer beratenden Funktion können Bürgerräte auf Bundesebene aber nur Impulse für längerfristig ausgerichtete Politik setzen, wenn sie politische Akteur*innen erreichen und überzeugen. Die rechtliche Gestaltung von Bürgerräten kann die Chancen hierfür erhöhen.

Eine grundlegende Gestaltungsfrage für das Erreichen ist, ob und wem in der Legislative und/oder der Exekutive vorgeschrieben wird, die Ergebnisse von Bürgerräten wie zu berücksichtigen (s. dazu etwa die zuvörderst parlamentsbezogenen Vorschläge hier, S. 38 ff., oder das primär öffentlichkeits- und regierungsbezogene Prozedere nach § 5c und § 5e der Richtlinie für Bürgerräte in Vorarlberg). Laut Ampel-Koalitionsvertrag ist vorgesehen, dass künftig eine „Befassung“ des Parlaments mit den Ergebnissen „sichergestellt“ wird (Koalitionsvertrag, S. 10). Die Formulierung zeigt, dass es weiterhin eine politische Frage bleiben soll (und muss), inwiefern Abgeordnete den Ergebnissen der Bürgerräte folgen (vgl. zu Expert*innen-Räten im politischen Prozess kürzlich etwa hier).

Soweit sich die Legislative und/oder die Exekutive mit den Ergebnissen der Bürgerräte zu befassen haben, sind überdies weitere Regelungen geboten und für die Überzeugungskraft auch sinnvoll. Dazu gehören zunächst Regelungen über das Zustandekommen der Bürgerräte sowie die Sicherung der gleichberechtigten Teilnahme der Bürger*innen daran. Näher sollte sodann die Durchführung der Bürgerräte geregelt werden. Korrespondierend zu der Freiheit der demokratisch legitimierten Entscheider*innen, den Ergebnissen der Bürgerräte zu folgen (oder nicht), sollte die Durchführung möglichst staatsfern ausgestaltet werden. Die Staatsferne sollte allerdings nicht durch den Einfluss privater Vereine bei der Durchführung der Bürgerräte kompensiert werden dürfen. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass Bürgerräte als Reallabore für privat oder staatlich organisierte expertokratische Missionierung gedeutet werden. Sie hätten dann im Vergleich zu den bereits vielfach eingesetzten Expert*innenräten (zu Klimafragen etwa nach §§ 11 f. Bundes-Klimaschutzgesetz; § 10 Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg; in UK: Part 2 Climate Change Act 2008; dazu näher hier) wenig eigenes Gewicht; sie gäben eher Auskunft über die Überzeugungskraft von Positionen, die andere Personen oder Gremien entwickeln.

Regelungen über die Durchführung von Bürgerräten sollten sich daher auf die Absicherung einer größtmöglichen Eigenständigkeit der jeweils zustandegekommenen Bürgerräte unter Einhaltung demokratisch gebotener Mindestanforderungen beschränken: Zentral sind Vorgaben über die demokratische Beschlussfassung und Grundsätze der Nicht-Diskriminierung auch bei der Kommunikation. Zudem sollten Diversität und Sachlichkeit der Expert*innen, die Bürgerräte begleiten und die diese selbst auswählen sollten, vorgesehen werden (das wäre weitergehend als etwa in § 5b (6) Satz 2 der Richtlinie für Bürgerräte in Vorarlberg). Weiter sollte erprobt (und insofern auch vorläufig vorgesehen) werden, inwiefern die Moderation aus dem Kreise der Teilnehmenden selbst erfolgen kann (üblich ist hingegen, dass externe Personen moderieren, s. etwa § 5b (6) Satz 1 der o.g. Richtlinie). Schließlich sollte es eine nachfrageorientiert agierende Geschäftsstelle geben, welche auch die Einhaltung der Vorgaben kontrolliert.

Ergebnis

Bürgerräte können nicht die Befugnisse haben, Kurzsicht im politischen Betrieb zu korrigieren. Sie könnten allerdings – neben anderen – Impulse für längerfristige Erwägungen in der Politik setzen, wenn sie und ihre Ergebnisse politische Akteur*innen erreichen und überzeugen. Darum sollten Bürgerräte bei der Durchführung selbst das sprichwörtliche Heft in der Hand halten und der Staat demokratische Mindestanforderungen vorgeben.

Zitiervorschlag: Ines Reiling, Bürgerräte – Korrektive bei politischer Kurzsicht?, JuWissBlog Nr. 5/2022 v. 25.1.2022, https://www.juwiss.de/5-2022/.

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