Agrardiesel – Eine rechtliche Entwirrung der Argumente und Einordnung

von Dr. Anna-Lena Poppe

In der Woche vom 8. bis zum 15. Januar kam es zu bundesweiten Protesten von Landwirt:innen gegen die Agrarpolitik. Ausgangspunkt der „Bauernproteste“ war die im Dezember 2023 kurzfristig beschlossene Streichung der sogenannten Agrardieselerstattung. Der Berufstand, aber auch Journalist:innen führen immer wieder das Argument an, bei der Steuererstattung handele es sich nicht um eine Subvention, da die streitige Steuer einer Zweckbindung unterläge. Der Beitrag nimmt die Argumentation unter die Rechtslupe und zeigt die sich aus dem Protest ergebenden Chancen auf.

Die Vorgeschichte

Aufgrund des Haushaltsurteils des Bundesverfassungsgerichts (Az. 2 BvF 1/22) vom 15.11.2023 klaffte im Haushaltsentwurf für 2024 ein 17 Milliarden Euro großes Loch, das es galt, kurzfristig durch Einsparungen zu stopfen. Das am 13.12.2023 vorgestellte Kürzungspaket der Bundesregierung enthielt für den Bereich der Landwirtschaft die Streichung der KfZ-Steuerbefreiung für land- und forstwirtschaftlich genutzte Fahrzeuge und der Agrardieselerstattung. Die Streichungen lösten Unverständnis und Unmut bei den Landwirt:innen aus. Bereits am Montag darauf protestierten Landwirt:innen mit hunderten Traktoren in Berlin gegen die geplanten Kürzungen, weitere regionale Demonstrationen folgten. Auch in den sozialen Medien verbreitete sich Kritik an den Kürzungsplänen rasant, sodass die Bundesregierung am 4.1.2024 einlenkte, die Streichung der KfZ-Steuerbefreiung gänzlich zurücknahm und die Abschaffung der Agrardieselerstattung auf die kommenden drei Jahre staffelte.

Was ist die Agrardieselerstattung?

Die Vergünstigung des in der Land- und Forstwirtschaft verwendeten Dieselkraftstoffs reicht weit zurück und fußte im Laufe der Zeit auf unterschiedlichen Rechtsakten (DKVO-Landwirtschaft v. 28.07.1951, Verkehrsfinanzierungsgesetz v. 6.4.1955 i.V.m. der Gasöl-Betriebsbeihilfe-VO-Landwirtschaft v. 30.6.1961, Gasöl-Verwendungsgesetz-Landwirtschaft v. 22.12.1967, Agrardieselgesetz v. 21.12.2000). Seit 2006 ist die Agrardieselvergünstigung in § 57 EnergieStG normiert. Die Vergünstigung erfolgt auf Antrag der Begünstigten in Form einer nachträglichen Erstattung der seit jeher als Verbrauchssteuer ausgestalteten Steuer auf Dieselkraftstoff. Verfahrenseinzelheiten regelt § 103 EnergieStV. Die Größeneinordnung der Agrardieselerstattung für die einzelnen Betriebe kann auf dem Blog von Prof. Dr. Sebastian Lakner von der Universität Rostock nachvollzogen werden. Im Mittelwert habe der Anteil der Agrardieselbeihilfe in den Jahren 2017-2021 4,3 % des Betriebsgewinns ausgemacht, wobei dieser Anteil stark von der jeweiligen Betriebsform abhinge. Lakner kommt in Bezug auf die Streichung zu der Einschätzung, dass die Kürzungen finanziell merkbar, aber für einen durchschnittlichen Betrieb keineswegs existenzgefährdend seien.

Argumentation unter der Rechtslupe

Die Argumentationslinie des Berufstands ist die folgende: Wegen einer vermeintlichen „Zweckbindung“ der streitigen Steuer zugunsten des Straßenbaus sei für die Landwirtschaft eine Erstattungsregelung eingeführt worden, da sie hauptsächlich landwirtschaftliche Wege und Felder befahre und nicht die Hauptverkehrsstraßen nutze. Die „Gegenleistung“ des Straßenausbau komme der Landwirtschaft damit nicht zugute, die Erstattung sei daher keine Subvention, sondern rechtlich zwingende Folge dessen. Zudem liege eine Begünstigung nicht vor, da die Agrardieselerstattung der Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Landwirtschaft innerhalb der EU diene, da auch andere Mitgliedstaaten Vergünstigungen für „Agrardiesel“ gewähren würden.

Zunächst zur vermeintlichen Zweckbindung der Energiesteuer und der durch sie ersetzten Mineralölsteuer auf Dieselkraftstoffe. „Steuern im Sinne des Grundgesetzes sind [laut Bundesverfassungsgericht] einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft.“ Entscheidendes Kennzeichen einer Steuer sei, „dass sie ohne individuelle Gegenleistung und unabhängig von einem bestimmten Zweck (‚voraussetzungslos‘) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird.“ Die einfachgesetzliche Steuerdefinition in § 3 Abs. 3 AO lautet ähnlich. Als Ausnahme vom Gesamtdeckungsgrundsatz (§ 8 S. 2 BHO, § 7 S. 2 HGrG), der die politische Dispositions- und Lenkungsbefugnis gewährleistet, bedarf eine etwaige Zweckbindung einer gesetzlichen Regelung, die im Falle der Energiesteuer nicht vorliegt. Als Anknüpfungspunkt dienten vormals für die Mineralölsteuer Art. 1 Straßenbaufinanzierungsgesetz (1960) und Art. 3 Verkehrsfinanzgesetz 1971. Diese normieren, dass das Aufkommen der Mineralölsteuer insgesamt iHv 75 % für Zwecke des Straßenwesens zu verwenden ist. Zu betonen ist hierbei, dass diese Zweckbindung des Mineralölsteueraufkommens weit nach der ersten Fassung des Mineralölsteuergesetzes 1930 entstand. Die Norm ist jedoch mangels Mineralölsteuer gegenstandslos. Das Mineralölsteuergesetz wurde 2006 im Zuge der Umsetzung der Energiesteuerrichtlinie (RL 2003/96 EG) vom Energiesteuergesetz abgelöst und trat am 1.8.2006 außer Kraft. Selbst wenn man Art. 1 Straßenbaufinanzierungsgesetz dahingehend auslegte, dass dieser seit 2006 den Anteil der Energiesteuer betrifft, der für das entsprechende Energieerzeugnis iSd des EnergieStG erhoben wird, wird aus der haushaltsrechtlichen Zweckbindung des Steueraufkommens immer noch keine „Gegenleistung“, aus der im Falle der Nichtinanspruchnahme ein Rechtsanspruch auf Befreiung respektive Erstattung erwachsen kann. Dass der Gesetzgeber aus der vornehmlichen Nutzung von Feldwegen eine politische Verknüpfung und Rechtfertigung der Andersbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) des „Agrardiesels“ gegenüber Diesel herleitet, der in anderen Fahrzeugen und Betrieben verbraucht wird, führt im Umkehrschluss nicht zu einem Rechtsanspruch auf Beibehaltung der Erstattungsregelung.

Weiter ist das Argument zu entkräften, dass es sich bei der Agrardieselerstattung nicht um eine Subvention handele. Für eine rechtliche Bewertung ist nicht der Subventionsbegriff, sondern der Beihilfenbegriff des Art. 107 AEUV maßgeblich. Grundsätzlich fallen hierunter nach der Bekanntmachung der Europäischen Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfen i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV (Rn. 68) auch Befreiungen von Steuerlasten. § 3b Abs. 3 EnergieStG legt ausdrücklich fest, dass es sich bei der in § 57 EnergieStG normierten Agrardieselerstattung um eine staatliche Beihilfe iSd Art. 107 AEUV handelt. Die beihilfenrechtliche Zulässigkeit ergibt sich aus Art. 44 Freistellungsverordnung (EU) 651/2014 iVm Art. 15 Abs. 3 RL 2003/96/EG. Hinsichtlich des Arguments, die Agrardieselerstattung trage keine Begünstigung in sich, da sie lediglich der Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit diene, ist es zwar richtig, dass andere Mitgliedstaaten ebenfalls Steuervergünstigungen für „Agrardiesel“ gewähren. Allerdings liegt es in der Natur einer Richtlinie, dass den Mitgliedstaaten ein gewisser Umsetzungsspielraum zukommt. Darüber hinaus erklärt Art. 3 VO (EU) 651/2014 die in ihr gelisteten Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar, sodass sich bereits aus dieser Wertung ergibt, dass die Erstattungsregelung nicht zwingend zur Wettbewerbsherstellung erforderlich ist.  Dass der Gesetzgeber ein konkretes Handeln, wie beispielsweise die Beibehaltung einer Erstattungsregelung, schulde, ist nur in den sehr seltenen Fällen eines Verstoßes gegen das Untermaßverbot zu bejahen.

Eine Frage des „Wie“

Das „Ob“ der Abschaffung klimaschädlicher Beihilfen ist nicht in Frage zu stellen. Das „Wie“ hingegen schon. Legt man etwa den bereits in Art. 39 Abs. 2 lit. b) AEUV zum Ausdruck kommenden Gedanken zugrunde, dass bei der Gestaltung der (Gemeinsamen) Agrarpolitik die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen sind, war das Einlenken der Bundesregierung hin zu einer Staffelung der Streichung geboten. Außerdem kann in rechtspolitischer Hinsicht gefragt werden, warum die ähnlich ausgestaltete klimaschädliche Steuererstattungsregelung für Diplomat:innenfahrzeuge gem. § 59 EnergieStG erhalten bleibt, obwohl hierbei wegen flächendeckend existierender Alternativen (E-Auto) ein effizienterer Anreiz zur Dieseleinsparung gesetzt werden könnte als im Bereich landwirtschaftlicher Nutzfahrzeuge, bei denen (bislang) nur begrenzt auf alternative Antriebsformen umgestellt werden kann. Zu begrüßen ist in diesem Zusammenhang der Entwurf zur Änderung der 10. BImSchV, der den Einsatz von Kraftstoffen aus hydrierten Pflanzenölen (HVO = Hydrotreated Vegetable Oils) im Straßenverkehr ermöglicht, da diese ohne Umrüstung in den Landmaschinen genutzt werden können. Das Gesetzgebungsverfahren sollte daher zügig abgeschlossen werden.

Der Tropfen, der das Fass zum Überlaufen brachte – Chancen sehen und nutzen

Vor dem Hintergrund dieser rechtlichen Bewertung ist die Frage, ob die Ausmaße der Proteste gerechtfertigt sind, berechtigt. Die nunmehr gestaffelte Streichung der Agrardieselvergütung ist allerdings nur der buchstäbliche Tropfen, der das Fass zum Überlaufen brachte. Der Unmut der Landwirt:innen richtet sich vielmehr gegen eine seit Jahren ziellose Agrarpolitik, die kaum Planungssicherheit bietet. Die Kritik an der Agrarpolitik ist komplex und von vielen Wechselwirkungen geprägt, dennoch ein kurzer Versuch der Einordnung: In der sehr heterogenen Landwirtschaft treffen strukturelle Probleme auf eine Agrarpolitik, die überfällige Entscheidungen bezüglich der Ausrichtung der Landwirtschaft vermeidet, wodurch die verfassungsrechtlich gebotene Nachhaltigkeitstransformation erschwert wird. Zu den größten Strukturproblemen zählen insbesondere, dass die steigenden Input-Kosten nicht an die preisdiktierenden Lebensmitteleinzelhandelsketten weitergegeben werden können und die europäischen Produktionsstandards höher sind als auf dem globalen Agrarmarkt, was zu einem enormen ökonomischen Druck führt. Für die kostenintensive Nachhaltigkeitstransformation der Landwirtschaft bedarf es verlässlicher und langfristiger rechtlicher Rahmenbedingungen. Wissenschaftlich fundierte Ideen, wie diese Großaufgabe gelingen kann, liefern Expert:innen-Gremien wie die Zukunftskommission Landwirtschaft und das Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung, deren Vorschläge jedoch bislang politisch nicht angegangen wurden. Es liegt nun in der Hand der Branchenakteur:innen die Energie nicht auf die Beibehaltung einer überholten Subvention zu konzentrieren, sondern die Streichung der Agrardieselerstattung als Chance zu begreifen und die gesellschaftliche Aufmerksamkeit zu nutzen, zukunftsorientierte Rahmenbedingungen einzufordern, die die Resilienz der landwirtschaftlichen Betriebe stärken (Stichwort: Risikomanagement), faire Wettbewerbsbedingungen schaffen, finanziell tragbare Wege hin zur umweltfreundlicheren und tierwohlgerechteren Bewirtschaftung aufzeigen und effektive Anreize zur Reduzierung der THG-Emissionen setzen. In diesem Zusammenhang können Vertragsregulierungen iSd Art. 148 VO (EU) 1308/2013, im Unionsrecht bereits vorgesehene Fonds auf Gegenseitigkeit, die Honorierung öffentlicher Güter und Erleichterungen im Gentechnikrecht eine wichtige Rolle spielen. Die (teilweise rechtspopulistische) Verrohung und Pauschalisierung, die Einzug in unsere Diskussionskultur und in die konkrete Debatte gehalten haben, tragen dabei nicht zu einem sachlichen und konstruktiven Dialog bei.

Zitiervorschlag: Dr. Anna-Lena-Poppe, Agrardiesel – Eine rechtliche Entwirrung der Argumente und Einordnung, JuWissBlog Nr. 6-2024 v. 26.01.2024, https://www.juwiss.de/6-2024/.

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