von ANDREAS ENGELMANN und MAX PICHL
Die aktuellen Proteste gegen den G-20-Gipfel werfen die Frage auf, ob auch die Übernachtung der Versammlungsteilnehmer*innen in einem Zelt auf dem Gelände des Protestcamps von der Versammlungsfreiheit geschützt ist. Während die Polizei den Aufbau der Zelte gewaltsam verhinderte, ist gerade eine adäquate Infrastruktur die Voraussetzung zur Ausübung der Versammlungsfreiheit.
Ein Bündnis von antikapitalistischen Gruppen mobilisiert Gegenproteste zum bevorstehenden, mehrtägigen G-20-Gipfel. Im Rahmen der Gegenproteste reisen Personen aus der ganzen Welt an, um sich z.B. im Vorhinein auf einem eigenen Gegengipfel inhaltlich auszutauschen und Versammlungen zu verschiedenen Themen zu organisieren. Für diesen Zweck will das Bündnis ein Protestcamp organisieren, auf dem nicht nur geredet und gekocht, sondern auch in Zelten geschlafen werden soll. Die Versammlungsbehörde untersagte diese Art der Nutzung, woraufhin sich ein bis dato andauernder Streit vor den Gerichten entzündete, den Benjamin Rusteberg bereits detailliert rekonstruiert hat. Das Bundesverfassungsgericht ordnete am 28. Juni 2017 vorläufig an, das Protestcamp „vorsorglich den Regeln des Versammlungsrechts zu unterstellen“, wobei der Behörde ein „angemessener Entscheidungsspielraum“ hinsichtlich der Erteilung von Auflagen zugebilligt wird (Rn. 29). Bezüglich der Frage, ob auch das Essen und Schlafen im Camp vom Versammlungsrecht gedeckt ist, bleibt das BVerfG vorsichtig. Es sei in der bisherigen Rechtsprechung weitgehend ungeklärt, ob vom Schutzgehalt des Art. 8 Abs. 1 GG (Versammlungsfreiheit) auch „die Errichtung von Infrastruktureinrichtungen“ umfasst sei (Rn. 22). Dies seien weitreichende Fragen, die das Gericht im Rahmen des Eilrechtsschutzes offenlassen müsse.
Aus dem Beschluss zog die Polizei zunächst die Konsequenz, das Protestcamp in der gewünschten Form nicht stattfinden zu lassen und riss die Zelte unter Anwendung unmittelbaren Zwangs ab. Das VG Hamburg zeigte mehr Entscheidungsfreudigkeit als Karlsruhe und entschied am 2. Juli 2017, dass die Übernachtung nicht von der Versammlungsfreiheit geschützt sei, womit das Gericht die Rechtsauffassung der Polizei stützte. Das VG Hamburg hält es für notwendig, dass das Schlafen an sich „Gegenstand des Protests“ sein müsse, die Übernachtung im Zelt aber selber keine Meinungskundgabe darstelle (Rn. 67). Es fehle an einer nach „außen gerichteten Wirkung auf die öffentliche Meinungsbildung“. Ebenso sei das „Übernachten im Zelt sowie das Errichten von Duschen und Küchen […] keine notwendige versammlungsimmanente Infrastruktur für andere eigenständige Versammlungselemente.“ Das Übernachten sei nicht erforderlich, um die geplanten Veranstaltungen durchzuführen, für die eine aktive Teilnahme erforderlich sei (Rn. 68).
Versammlung als Spiegel des Anlasses
Sowohl die Polizei als auch das Verwaltungsgericht verkennen die Funktion der Versammlungsfreiheit und verkürzen den Schutzbereich unzulässig. In ständiger Rechtsprechung betont das BVerfG immer wieder, dass die Teilnehmer*innen einer Demonstration selbst entscheiden, wo sie sich versammeln wollen, wie lange sie sich versammeln wollen und welche Gestalt sie ihrem Protest geben wollen. So bestimmen sich der Ort der Versammlung, ihr Zeitpunkt und die Form und Außenwirkung sinnvollerweise anhand des konkreten Protestgegenstandes. Der G-20-Gipfel findet über mehrere Tage in Hamburg statt, bereits Tage zuvor reisen große Delegationen an und beziehen die Hotels in der Innenstadt. Es ist deshalb naheliegend und, wie das BVerfG in seinem bereits zitierten Beschluss festgestellt hat, von der Versammlungsfreiheit gedeckt, dem Protest etwas in Dauer und Umfang Vergleichbares entgegenzustellen (Rn. 29). Die Versammlung muss insofern ein Spiegel der Veranstaltung sein können, gegen die sie sich richtet.
Das infrastrukturelle Supplement von Art. 8 Abs. 1 GG
Der Maßstab für den Schutz der Versammlungsfreiheit ist die Ausführung einer Demonstration unter tatsächlichen und realistischen Bedingungen. Dies sicherzustellen, ist die Aufgabe, die sich aus Art. 8 Abs. 1 GG für staatliches Handeln ergibt. Heranzuziehen sind also die Rahmenbedingungen eines mehrtätigen, internationalen Protests, der dazu in Konkurrenz zu einem internationalen Gipfeltreffen stattfindet. Unter diesen Voraussetzungen liegt es nahe, dass nicht alle Versammlungsteilnehmer*innen erst zu Beginn des Gipfels selbst anreisen werden und auch vorher adäquat – und das heißt: im Einklang mit gefahrenabwehrrechtlichen Bestimmungen – untergebracht werden müssen. Wer aktuell versuchen sollte, in Hamburg bezahlbare Unterkünfte zu erhalten, dürfte es schwer haben. Der Bund bezahlt dabei die Kosten für die Unterbringung der Gipfelgäste, während es den Gegendemonstrant*innen versagt sein soll, in Zelten zu schlafen?
Das Recht auf Versammlungsfreiheit lässt sich vor diesem Hintergrund nur durch ein infrastrukturelles Supplement gewährleisten. Die Teilnahme an einer Protestform wie dem Gegengipfel darf auch auf rein faktischer Ebene nicht verunmöglicht werden. Dazu kommt es aber, wenn die Teilnahme nur denen möglich ist, die über die finanziellen Mittel verfügen, sich in der gegenwärtigen Situation ein Zimmer in Hamburg zu buchen. Der VGH München geht in diesem Sinne zu Recht davon aus, dass die Nachtruhe bei mehrtägigen Versammlungen dem Versammlungszweck dient, denn wer lange demonstriert, muss sich auch den Umständen entsprechend ausruhen können: „die dauernde Anwesenheit am Versammlungsort [zieht] zwangsläufig ein Bedürfnis nach Ruhepausen nach sich. Wenn sich die Versammlungsteilnehmer also am Versammlungsort z. B. nur ausruhen (auch tagsüber), steht das Aufstellen eines Bettes zu diesem Zweck in funktionalem Zusammenhang mit dem Versammlungsgeschehen“ (Rn. 66).
Schlafen ist politisch
Die Teilnahme an einem mehrtätigen Protest wird aktiv und grundrechtssensibel verhindert, wenn Hoheitsträger Übernachtungsmöglichkeiten verbieten oder bestehende Möglichkeiten zerstören. Dafür gibt es versammlungsrechtlich umso weniger Spielräume, als bereits das Aufsuchen des Protestcamps eine von der Versammlungsfreiheit geschützte politische Stellungnahme und Kommunikationsform darstellt, die während der Ruhephasen nicht unterbrochen, sondern gerade fortgesetzt wird. Schlafen selbst kann so als Form des Protests verstanden werden. In jedem Fall greift die Untersagung und Vernichtung von Übernachtungsmöglichkeiten aber in die Freiheit der Versammlung ein, weil es faktisch unmöglich wird, den Protest dauerhaft – und das heißt zu jeder Tages- und Nachtzeit – zu gewährleisten.
Es ist verfassungsrechtlich fernliegend, das Schlafen in diesem Camp als private oder nur akzidentielle Tätigkeit zu behandeln und gerade nicht im Kontext einer umfassenden Ausübung des Versammlungsrechts. Denn wer in einem Protestcamp übernachtet, an dessen Eingängen Banner und politische Parolen angebracht werden, bringt sein Einverständnis und Dafürhalten für die Sache zum Ausdruck – nicht anders, als wenn sie oder er sich weitestgehend anonym an einem Protestzug beteiligt. Für eine Differenzierung der beiden Formen des Protestes gibt es nach versammlungsrechtlichen Gesichtspunkten kein Kriterium, eine Ungleichbehandlung der beiden Protestformen ist deshalb willkürlich und schon deshalb verfassungswidrig. Für die Öffentlichkeit ist klar, dass die Personen im Camp eine politische Meinung vertreten und das Camp nicht als Freizeit-Spaß verwenden.
Wenn die Polizei ihr Vorgehen gegen das Camp dahingehend begründet, Protestcamps seien in der Vergangenheit als Rückzugsort gewaltbereiter Demonstranten genutzt worden, so spricht das allein nicht gegen den versammlungsrechtlichen Schutz des Camps. Auf der einen Seite könnte mit dieser Argumentation jede Versammlung mit dem Hinweis auf frühere, gewaltsame Versammlungen unterbunden werden. Wichtiger aber ist, dass die Versammlungsbehörde das Camp bereits zu einem Zeitpunkt verbieten ließ, als es keine Hinweise auf konkrete gewaltsame Aktionen gab. Eine präventive Einschränkung der Versammlungsfreiheit ohne konkreten Anlass verbietet sich. Dies hatte auch das VG München anlässlich des Anti-G7-Camps in Elmau 2015 festgestellt. Das Camp stehe „im infrastrukturellen und organisatorischen Kontext zur Ausübung der Meinungs- und Demonstrationsfreiheit“ (Rn. 49). Etwaige gewaltsame Aktionen könnten durch das polizeiliche Sicherheitskonzept bewältigt werden.
Fazit
Es lässt sich also festhalten, dass Art. 8 Abs. 1 GG das Recht umfasst, Versammlungen auch tatsächlich durchführen zu können. Das bedeutet, dass manche zulässigen Versammlungsform gewisse infrastrukturelle Bedingungen benötigen. Soll ein Protest über mehrere Tage gehen, müssen die gefahrenabwehrrechtlichen Bedingungen geschaffen werden, die Versammlung erfolgreich durchführen zu können. Dazu gehören Zelte, Betten, Duschen und Toiletten sowie Kochmöglichkeiten. Das mag sich ein Stück weit vom klassischen Leitbild des Demonstrationszuges entfernen, folgt aber mit Notwendigkeit aus einer faktischen Veränderung der Demonstrationsformen, die aus der Gesellschaft erwachsen und nicht von Staats wegen auf eine bestimmte, tradierte und organisatorisch bequeme Form beschränkt werden können.
Man mag von den Anti-G20-Protesten inhaltlich halten, was man will, doch wer noch einen Rest an Interesse an einem demokratischen Rechtsstaat hat, sollte sorgfältig beobachten, was gerade in Hamburg passiert. Denn man lernt, frei nach dem griechischen Staatstheoretiker Nicos Poulantzas, die rechtsformatistischen Freiheiten erst wirklich zu schätzen, wenn sie einem genommen werden.
