von ISABELLA RAILE
„Grünes Licht für die Informationsfreiheit“ und gleichzeitiges Aus für die Amtsverschwiegenheit – so die stark reduzierte Zusammenfassung der österreichischen Gesetzesnovelle zur Informationsfreiheit. Doch verschaffen die Änderungen des Bundes-Verfassungsgesetzes (B‑VG) und die Erlassung des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) wirklich einen vereinfachten Informationszugang oder schiebt nunmehr das Datenschutzrecht der neu formulierten Informationsfreiheit einen Riegel vor?
Einleitend ist festzuhalten, dass durch die Einführung des Art. 22a B‑VG und insbesondere dessen Absätze 2 und 3 das Recht auf Informationszugang als verfassungsrechtlich gewährleistetes Recht verankert wird. „Jeder“, so heißt es wörtlich, hat „[…] das Recht auf Zugang zu Informationen“. Dies gilt aber u.a. dann nicht, wenn die „Geheimhaltung […] zur Wahrung überwiegender berechtigter Interessen eines anderen erforderlich und gesetzlich nichts anderes bestimmt“ ist. Eine ähnliche Formulierung ist bereits im Zusammenhang mit dem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens gem. Art. 8 EMRK und dem Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit gem. Art. 10 EMRK, in deren Abs. 2 jeweils auf die „Rechte anderer“ verwiesen wird, bekannt. In dieser Formulierung klingt das dem Grundrecht auf Informationszugang gegenüberstehende Grundrecht auf Datenschutz bereits an. Letzteres findet in § 1 DSG, Art. 8 EMRK und Art. 8 GRC verfassungsrechtlichen Niederschlag. Da es nach der herrschenden Auffassung im Prinzip keine Hierarchie der Grundrechte gibt, stehen sich die beiden in Frage stehenden Grundrechte gleichrangig gegenüber.
Grundrechtsdogmatische Einordnung der Informationsfreiheit
Aus grundrechtsdogmatischer Sicht sind das Grundrecht auf Datenschutz und jenes auf Informationszugang unterschiedlich ausgestaltet. Dem in § 1 DSG verbürgten Grundrecht auf Datenschutz wohnt ein „doppeltes Antlitz“ (Eberhard in Korinek/Holoubek/Bezemek/Fuchs/Martin/Zellenberg [Hrsg], Österreichisches Bundesverfassungsrecht § 1 DSG Rz 2 [7. Lfg 2005]) inne, da es nach der herrschenden Meinung einerseits abwehrrechtlichen Charakter hat, gleichzeitig aber auch Schutzpflichten in Form von Leistungsansprüchen normiert, die durch komplementäre Ansprüche der Betroffenen auf Auskunft, Richtigstellung und Löschung zum Ausdruck kommen.
Die dogmatische Einordnung des Grundrechts auf Informationszugang ist in der Literatur nicht abschließend geklärt. Eine Annäherung an ein liberales Abwehrrecht – wenngleich es einem solchen aufgrund des aktiven Leistungsanspruchs gegenüber dem Staat im klassischen Sinne nicht entspricht – kann insofern erblickt werden, als die Kriterien der Informationsverweigerung sowie die geforderte Abwägung von Erforderlich- und Verhältnismäßigkeit Ähnlichkeiten zur Herangehensweise sonstiger Grundrechtseingriffsprüfungen aufweisen (Bußjäger in Bußjäger/Dworschak [Hrsg], Informationsfreiheitsgesetz [2024] Art. 22a B-VG Rz 13).
Gemein ist dem Grundrecht auf Datenschutz und jenem auf Informationszugang jedoch, dass sie nicht vorbehaltslos gewährt werden, ein Eingriff also aus bestimmten, im jeweiligen Gesetz genannten Gründen, zulässig sein kann. § 1 Abs. 2 DSG enthält für staatliche Eingriffe unter Verweis auf Art. 8 Abs. 2 EMRK einen materiellen Gesetzesvorbehalt, was bedeutet, dass ein Eingriff nur unter bestimmten, im Gesetz genannten Voraussetzungen zulässig ist. Was die Einordnung des Gesetzesvorbehalts in Art. 22a B‑VG betrifft, so ist diese noch nicht abschließend geklärt. Dass es sich um ein Grundrecht mit Gesetzesvorbehalt handelt, scheint in der herrschenden Lehre relativ unbestritten zu sein, so spricht Bußjäger etwa von einem „speziellen Schrankenvorbehalt“, (Bußjäger in Bußjäger/Dworschak [Hrsg], Informationsfreiheitsgesetz [2024] Art. 22a B-VG Rz 13). In den Gesetzesmaterialien zu Art. 22a B‑VG selbst wird auf die Gesetzesvorbehalte der EMRK „zB in Art. 8“ verwiesen, was gemeinsam mit der konkreten Aufzählung von Eingriffsgründen meines Erachtens in Richtung eines materiellen Gesetzesvorbehalts deutet.
Einschränkung des Rechts auf Informationsfreiheit zugunsten des Datenschutzes?
Ungeachtet der dogmatischen Klassifizierung normiert Art. 22a Abs. 2 B‑VG (i.V.m. § 6 IFG) Gründe, bei deren Vorliegen sowohl die proaktive Veröffentlichung als auch die Informationserteilung im Einzelfall unzulässig ist. Dazu zählen entsprechend dem Gesetzeswortlaut u.a. zwingende integrations- oder außenpolitische Gründe, Interessen der nationalen Sicherheit, der umfassenden Landesverteidigung oder Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, aber auch die Vorbereitung einer Entscheidung sowie die Abwehr eines erheblichen wirtschaftlichen oder finanziellen Schadens einer Gebietskörperschaft oder eines sonstigen Verwaltungskörpers.
Einer dieser Eingriffsgründe ist die „Wahrung überwiegender Interessen eines anderen“. Was darunter zu subsumieren ist, wird auf einfachgesetzlicher Ebene in § 6 Abs. 1 Z. 7 IFG konkretisiert. Aus Sicht des Datenschutzes ist insbesondere dessen lit. a, die „Wahrung des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten“ interessant. Hervorzuheben ist die im Gesetz selbst angeordnete Abwägung aller in Betracht kommenden Interessen. Der Wortlaut umfasst das Interesse an der Informationserteilung und Meinungsäußerungsfreiheit einerseits und jenes an der Informationsgeheimhaltung andererseits. Dies entspricht auch dem in Art. 85 Abs. 1 DSGVO niedergelegten Erfordernis, dass die Mitgliedstaaten „das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten […] mit dem Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit […] in Einklang“ bringen müssen. Die in § 6 Abs. 1 IFG angeordnete Abwägung muss dokumentiert und nachvollziehbar gemacht werden und das auch dann, wenn es in Fällen der proaktiven Veröffentlichungspflicht zu keiner Bescheiderlassung kommt. Entsprechend der Gesetzesmaterialien hat die grundrechtskonforme Abwägung zwei Komponenten; zum einen den sogenannten „harm test“, zum anderen den „public interest test“. Bei ersterem wird geprüft, welche tatsächlichen Schäden durch die Informationserteilung bzw ‑veröffentlichung bei einem legitimen Schutzgut entstehen können. Bei zweiterem ist das Bestehen oder Nichtbestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses am Informationszugang trotz Beeinträchtigung eines gerechtfertigten Geheimhaltungszwecks Prüfungsgegenstand. Eine besondere Rolle in der Abwägung soll zudem der gesellschaftlichen Stellung jener Person zukommen, deren personenbezogene Daten betroffen sind, sowie – entsprechend der Rsp. des EGMR – „social“ bzw „public watchdogs“.
Ist anzunehmen, dass § 6 Abs. 1 Z. 7 IFG anzuwenden ist, hat eine Anhörung betroffener Personen gem. § 10 Abs. 1 IFG „nach Möglichkeit“ stattzufinden. Damit geht für die Person, deren personenbezogene Daten ersucht werden, jedoch weder ein Anhörungsrecht noch Parteistellung im IFG-Verfahren einher, was Fragen hinsichtlich des Rechtsschutzes aufwirft.
Neues oder Altbekanntes bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung?
Es ist also eine Verhältnismäßigkeitsprüfung zwischen dem Grundrecht auf Informationszugang und dem Grundrecht auf Datenschutz vorzunehmen. Auf den ersten Blick entsteht durch die ausdrückliche Anordnung derselben im Gesetzestext selbst sowie die Einführung der Begriffe des „harm test“ und „public interest tests“ in den Gesetzesmaterialien der Anschein, dass den zuständigen Organen konkretisierende Werkzeuge für den Abwägungsvorgang an die Hand gegeben werden. Faktisch bleiben jedoch einige Fragen offen und neue werden aufgeworfen. Die Begriffe „harm test“ and „public interest test“ waren bis dato im österreichischen Rechtsgefüge unbekannt. Auch in der Rechtsprechung des EuGH nahmen sie bisher keine prägende Stellung ein, sondern waren lediglich in der Rechtsprechung des EGMR bekannt (zum „public interest test“ siehe etwa EGMR 08.11.2016 [GK], 18030/11, Magyar Helsinki Bizottság/Ungarn). Es stellt sich also die Frage, warum sie nun mit dem Recht auf Informationszugang eingeführt wurden und ob bzw. wie sie sich von bisherigen Verhältnismäßigkeitsprüfungen unterscheiden. Darüber hinaus gibt das IFG den zuständigen Organen keine klaren Vorgaben betreffend der von ihnen durchzuführenden Interessenabwägung an die Hand. Aus grundrechtsdogmatischer Sicht wird die Abwägung dadurch erschwert, dass es sich erstens um ein Leistungsrecht gegenüber dem Staat handelt und zweitens das Interesse des Informationszugangs mit den Interessen einer Privatperson auf Geheimhaltung ihrer Daten abgewogen wird, somit also ein mehrpoliges Grundrechtsverhältnis vorliegt.
Verlagerung der Abwägungsentscheidung auf die Verwaltungsgerichte?
Im Ergebnis ist also durchaus denkbar, dass zuständige Behörden den Informationszugang aufgrund von Unklarheiten in der Interessenabwägung zugunsten des Schutzes personenbezogener Daten verweigern und diese Entscheidung somit – zumindest vorerst – an die Verwaltungsgerichte weitergeben. Der Zugang zu Informationen wäre damit – wenngleich nicht ganz verhindert – erneut vor erhebliche Hürden (nämlich die Beschreitung des Rechtsweges) gestellt. Dies würde weitere Ressourcen sowohl zeitlicher als auch monetärer Natur beanspruchen.
Ein vollkommenes „Aus für die Amtsverschwiegenheit“ bringen die gesetzlichen Neuerungen im Zusammenhang mit dem IFG also nicht: Dies wäre (nicht nur) vor dem Hintergrund des Datenschutzes wohl auch unsachgemäß. Somit ist es möglich, dass die Herausgabe von Informationen unter dem Deckmantel des Datenschutzes verweigert wird. Es bleibt abzuwarten, wie schnell sich der Paradigmenwechsel, in dem staatliche Transparenz zur Regel und Geheimhaltung zur Ausnahme gemacht werden soll, bei den Anwender:innen durchsetzt.
Zitiervorschlag: Raile, Isabella, Zwischen Geheimnisschutz und Transparenz – Datenschutz als Grenze der Informationsfreiheit?, JuWissBlog Nr. 78/2025 v. 21.08.2025, https:/www.juwiss.de/78-2025/.
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