von VALENTINE ZHENG
Durch die Abschwächung des Bundesklimaschutzgesetzes, verschiedene besorgniserregende Passagen im Koalitionsvertrag, und das Gebäudemodernisierungsgesetz gewann die Diskussion um das Verschlechterungsverbot in den letzten zwei Jahren zunehmend an praktischer Bedeutung. Dessen internationaler Komponente wurde jedoch, soweit ersichtlich, bislang keine Beachtung geschenkt. Angesichts der Bestrebungen der Bundesregierung auf europäischer Ebene, Errungenschaften des Fit-for-55 Gesetzespakets zum Green Deal anzugreifen, abzuschwächen, und umzukehren, drängt sich die Frage auf: setzt das (normative) Rückschrittsverbot aus Art. 20a GG Handlungsgrenzen für die europäisch und international agierende Regierung Deutschlands?
Die kurze und einfache Antwort darauf lautet – für die Juristerei unüblich – „ja“. Dies gilt unabhängig von und neben der Existenz eines sich aus dem EU-Primärrecht ableitenden Verschlechterungsverbots. Ein solches wird etwa – zumindest als Abwägungsvorgabe – aus der Zusammenschau der umweltbezogenen Vertragsartikel angenommen, oder aus der Rechtsprechung des EuGH zum sogenannten „non-regression principle“ für die Gründungswerte der EU. Zu letzteren gehört der Schutz der Menschenrechte, welche in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem Umweltschutz stehen.
Das umweltrechtliche Verschlechterungsverbot als Solches und im Kontext der Klimakrise
Zunächst zum umweltrechtlichen Verschlechterungsverbot aus Art. 20a GG, dessen Existenz für den Zweck dieses Beitrags vorausgesetzt wird, für die Zweifelnden aber als Argumentationsgrundlage nochmal dargelegt werden soll:
Der (außen-)politische Gestaltungsspielraum des demokratisch legitimierten Gesetzgebers und der Regierung bewegt sich innerhalb der Grenzen des Grundgesetzes. Das ist Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips und ein elementarer Pfeiler unserer Verfassung.
Aus den in Art. 20a GG enthaltenen Geboten, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und die Umweltgesetzgebung an neue wissenschaftliche Erkenntnisse anzupassen und nachzubessern, folgt im Umkehrschluss, dass sich das aus der Rechtsordnung ergebenden Schutzniveau nicht verschlechtern darf. Das Schutzniveau, auf das abzustellen ist, um zu prüfen ob durch eine geplante Maßnahme eine Verschlechterung eintreten würde, ist der jeweils aktuelle Zustand der Umweltgesetze und der Rechtsordnung mit (mittelbarer) Auswirkung auf die Umwelt – der Schutzstand steigt mithin mit der Zeit. Es gilt somit ein dynamisches, auch normatives und relatives Verschlechterungsverbot – relativ, weil die Abschwächung von Umwelt- oder Klimaschutzmaßnahmen nur zulässig ist, wenn sie im Wege der verfassungsrechtlichen Abwägung gerechtfertigt werden kann.
Bei der Abwägung ist freilich zu beachten, dass Deutschland das ihm für die Einhaltung der 1,5°C-Grenze zustehende Kohlenstoffrestbudget bereits überschritten hat, selbst bei einer für Industrienationen großzügigen pro Kopf-Aufteilung. Damit befindet sich Deutschland im Budget-Overshoot und baut Kohlenstoffschulden auf. In Zusammenschau mit den auch hierzulande sehr gravierenden Folgen des Klimawandels, der bereits um 1,4°C erwärmten Weltmitteltemperatur, und den intertemporalen Freiheitsrechten künftiger Generationen ist gegenwärtig kaum ein Fall denkbar, in welchem ein anderes Verfassungsgut das Verschlechterungsverbot aus Art. 20a GG aushebeln könnte. Denn nach dem BVerfG nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzes bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu.
Der Beschluss dürfte auch den eben dargelegten Standpunkt zur Geltung eines (auch) normativen, dynamischen Verschlechterungsverbots bestätigt haben. Das BVerfG stellte klar, dass „eine Neuausrichtung an schwächeren Klimaschutzzielen“ sich „wegen des damit verbundenen ökologischen Rückschritts vor Art. 20a GG rechtfertigen lassen“ müsste. Denn die Klimaschutzziele, von denen die Rede ist, hatte der Gesetzgeber (normativ) erstmals 2019 (dynamisch) im Bundesklimaschutzgesetz festgelegt.
Anwendbarkeit auf Einzelgesetze
Mitunter wird diskutiert, ob sich das Verschlechterungsverbot nur auf die Gesamtheit der umweltschützenden Rechtsordnung bezieht oder auch auf Einzelgesetze, wie etwa das Klimaschutzgesetz oder das Gebäudemodernisierungsgesetz. Erstens dürfte sich diese Frage ebenfalls durch den genannten Passus des Klima-Beschlusses erledigt haben, welcher sich ausdrücklich auf das Klimaschutzgesetz bezieht. Zweitens ist dies angesichts des dynamischen Anknüpfungspunktes des Verschlechterungsverbots eine Scheinfrage: durch die Dynamik steigt der Umweltschutzstandard über die Zeit stetig an. Jedes neue umweltschützende Einzelgesetz wird somit Teil der Gesamtmenge der umweltschützenden Rechtsordnung. Wenn aus dieser Gesamtmenge ein einzelnes Gesetz abgeschwächt wird, wird gleichzeitig die Gesamtheit der umweltschützenden Rechtsordnung abgeschwächt. Die Frage nach einer Verschlechterung der Gesamtheit der umweltschützenden Gesetze wandelt sich damit in die Frage um, ob eine „normative Kompensation“ an anderer Stelle vorliegt, welcher die Verschlechterung des Einzelgesetzes ausgleicht.
Jedenfalls aber hat die gegenwärtige Sachlage der Klimakrise zur Folge, dass die Verschlechterung einer jeden einzelnen Klimaschutzmaßnahme in Wahrheit eine Neuausrichtung an schwächeren Klimaschutzzielen darstellt, auch wenn dies nicht offen zugegeben wird. Das Deutschland zustehende Kohlenstoffbudget ist bereits überschritten. Der aktuelle Kurs des weltweiten Klimaschutzes steuert auf eine Temperaturerhöhung um 2,3-2,5°C zu. Werden in dieser Situation bestehende Klimaschutzmaßnahmen abgeschwächt, entfernen wir uns noch schneller und weiter vom 1,5°C-Ziel weg und könnten munter auf über 2,5°C zusteuern. Das stellt sowieso eine Verschlechterung gegenüber dem verfassungsrechtlich geschützten 1,5°C-Ziel dar, und darüber hinaus sogar eine Verschlechterung gegenüber dem gegenwärtigen Entwicklungspfad.
Die Europäisierung und Internationalisierung des grundgesetzlichen Verschlechterungsverbots
Konsequent weitergedacht muss das Verschlechterungsverbot auch für europäische und internationale Tätigkeiten Deutschlands gelten. Dies folgt bereits aus einer systematischen Zusammenschau der Pflichten, die sich aus Art. 20a GG ergeben.
Erstens: Art. 20a GG und das darin enthaltene Verschlechterungsverbot binden alle drei Staatsgewalten, neben der Gesetzgebung auch die Regierung und deren internationale Politik. Die Exekutivgewalt der Regierung schließt auch den Großteil der auswärtigen Gewalt ein, also das Handeln auf europäischer Ebene unter den Voraussetzungen des Art. 23 GG sowie auf internationaler Ebene.
Zweitens: Nach dem BVerfG muss Deutschland international auf Klimaschutz hinwirken, weil die Klimakrise als globales Problem eine Lösung auch auf internationaler Ebene erfordert. Dazu gehört etwa die Pflicht, sich international für strengeren Klimaschutz einzusetzen, falls wissenschaftliche Erkenntnisse ergeben, dass das bisher international vereinbarte Temperaturziel nicht ausreicht. Da diese Nachbesserungspflicht, aus der sich das Verschlechterungsverbot ableitet (s.o.), für Deutschland auch auf internationaler Ebene gilt, darf sich Deutschland dementsprechend auch auf internationaler Ebene nicht für Verschlechterungen einsetzen.
Drittens: Weiterhin beinhaltet die internationale Dimension des Art. 20a GG das Verbot an den deutschen Staat, das internationale Zusammenwirken zum Klimaschutz mit anderen Staaten zu unterlaufen. Stattdessen soll das internationale Vertrauen durch eigenes Handeln gestärkt werden und eigene, möglichst international vereinbarte Klimaschutzmaßnahmen ergriffen werden. Das aktive Eintreten für die Abschwächung international vereinbarter Klimaschutzmaßnahmen würde dieses Vertrauen aber unterminieren, den deutschen Handlungswillen in Frage stellen und damit die internationale Handlungsfähigkeit angesichts der Klimakrise gefährden.
Viertens: Speziell für EU-Klimaschutzmaßnahmen ist zu beachten, dass aus Art. 20a GG auch die Pflicht zur Umsetzung international vereinbarter Lösungen folgt. Dies schließt die Umsetzung vereinbarter Klimaschutzziele ein – im Rahmen des Pariser Klimaschutzabkommens das Erreichen der von den Vertragsstaaten einzureichenden „Nationally Determined Contributions“ (NDC). Deutschland legt sein NDC nicht alleine fest, sondern verfolgt gemeinsam mit den anderen EU-Mitgliedstaaten ein kollektives NDC der EU. Die durch den IGH festgestellte Pflicht, die Erreichung des NDC mit „größtmöglicher Anstrengung“ anzustreben (Rn. 253 f.), obliegt Deutschland sowohl als einzelner Vertragsstaat wie auch im Kollektiv als Mitgliedstaat der EU. Ein Eintreten für die Abschwächung von EU-Klimaschutzmaßnahmen würde dem zuwiderlaufen.
Auswirkungen von europäischen oder internationalen Verschlechterungen auf das nationale Schutzniveau
Die Erweiterung der Geltung des Verschlechterungsverbots auf die europäische und internationale Ebene wird dadurch verstärkt, dass solche Verschlechterungen sich vielfach direkt auf das in Deutschland geltende Schutzniveau auswirken.
Europäisch: Das nationale Recht im Bereich Klimaschutz ist so eng mit dem EU-Recht verwoben, dass eine Verschlechterung des Klimaschutzes auf EU-Ebene unmittelbar auch zu einer Verschlechterung des deutschen Klimaschutzes führen kann. Deutlich wird das an europaweit geltenden Klimaschutzinstrumenten wie dem Emissionshandel, der Verordnung zu den CO2-Flottengrenzwerten für Fahrzeuge, oder der Europäischen Lieferkettenrichtlinie (CSDDD) und der dort gestrichenen Pflicht zur Erstellung von Klimatransformationsplänen.
EU-Verordnungen gelten nach Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar innerhalb der deutschen Rechtsordnung. Zwar ließe Art. 193 AEUV den nachfolgenden Erlass von nationalen Schutzverstärkungen zu, durch die unmittelbare Geltung von Verordnungen ist eine Verschlechterung aber dann bereits eingetreten. Weiter bestehen auch für Richtlinien, die eine Schutzminderung beinhalten, nach Art. 288 Abs. 3 AEUV eine Umsetzungspflicht. Kommt ein Mitgliedstaat dieser Umsetzungspflicht nicht nach, riskiert er ein Vertragsverletzungsverfahren. Zwar ist es grundsätzlich möglich, die Schutzverstärkungsklausel des Art. 193 AEUV heranzuziehen. Allerdings würde es innerhalb der EU der Vertrauenswürdigkeit von Deutschland schaden, wenn Deutschland in einem Atemzug für eine Abschwächung einer Klimaschutzmaßnahme eintritt, um im nächsten Atemzug auf nationaler Ebene den Schutz wieder anzuheben.
International: Dies gilt auch für völkerrechtliche Verträge. Setzt sich Deutschland für die Abschwächung von Schutzstandards in einem völkerrechtlichen Vertrag ein, ist Deutschland regelmäßig zur Anwendung des Vertragsinhaltes innerhalb der nationalen Rechtsordnung, oder zur Umsetzung des Vertragsinhaltes in nationales Recht verpflichtet. Auch aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes – insbesondere aus Art. 25 GG – und dem völkergewohnheitsrechlichen Grundsatz pacta sunt servanda folgt die Obliegenheit, völkerrechtliche Verträge zu erfüllen. Trägt Deutschland zu der Abschwächung des Vertragsinhaltes bei, bringt Deutschland sich in die Position, entweder gegen das Verschlechterungsverbot zu verstoßen, oder infolge einer nachträglichen nationalen Schutzverstärkung als widersprüchlicher Vertragspartner aufzutreten, was dem internationalen Vertrauen schadet und paradoxerweise entgegen der Pflicht aus Art. 20a GG das Vertrauen in die internationale Handlungsfähigkeit untergräbt.
Fazit: der Weg vorwärts
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass sich das Verschlechterungsverbot aus Art. 20a GG, wie es in der ersten Hälfte dieses Beitrags dargelegt wurde, auf alle Handlungsbereiche der Staatsgewalten erstreckt. Dazu gehört auch das Gesetzgebungsverhalten der deutschen Regierung auf EU-Ebene und auf internationaler Ebene, mitsamt der dazugehörigen Verhandlungen.
Für den Weg vorwärts statt rückwärts bedeutet das konkret, dass schon öffentliche Forderungen seitens der deutschen Regierung zur Abschwächung von Klimaschutzmaßnahmen, wie etwa hier zur Lockerung der CO2-Flottengrenzwerte für Fahrzeuge, erst recht aber ein Votum für ein solches Vorhaben, verfassungsrechtlich höchst bedenklich sind. Gleiches gilt für die Rufe der Bundesregierung zur Lockerung des ETS1, die sich dann auch in einem Kommissionsvorschlag niedergeschlagen haben, welcher einem „Geschenk an die Verschmutzer“ gleicht und 250 Millionen Tonnen Mehremissionen bedeuten könnte.
Soweit es zu Abschwächungen des Schutzstandards auf EU-Ebene kommt, gebietet das Verschlechterungsverbot aus Art. 20a GG anschließend, alle Möglichkeiten der Schutzverstärkungsklausel aus Art. 193 AEUV auszuschöpfen um die Abschwächung auszugleichen und das Schutzniveau der für Deutschland geltenden Rechtsordnung aufrechtzuerhalten. Schon dieser Umstand machen jede Bestrebung der Bundesregierung, auf europäischer Ebene den Klimaschutz abzuschwächen, zu einem politisch sinnlosen Unterfangen. Entsprechendes gilt für die internationale Ebene.
Zum Schluss: vorausschauendes Fahren
Im Übrigen bedrohen der Biodiversitätsverlust und die Umweltverschmutzung, die zusammen mit der Klimakrise die „triple planetary crisis“ bilden, die natürlichen Lebensgrundlagen der Menschheit genauso stark. Man denke nur an die Funktion von Bestäuberinsekten für die Lebensmittelversorgung, oder an die gesundheitlichen Schäden durch Luft- und Wasserverschmutzung. Um einen Totalschaden des Raumschiffs Erde zu vermeiden, ist vorausschauendes Fahren angesagt. Die Formel des BVerfG könnte also wie folgt umformuliert werden: „Das relative Gewicht des Umweltschutzgebots aus Art. 20a GG in der Abwägung nimmt bei fortschreitendem Erreichen und Überschreiten der planetaren Grenzen weiter zu.“ Deswegen sollte das Verschlechterungsverbot sowohl für die nationale als auch für die europäische und internationale Ebene nicht auf das Klimaschutzrecht beschränkt, sondern auf das gesamte Umweltrecht ausgeweitet werden. Die Leitplanken unserer Verfassung unterstützen uns hierbei.
Transparenzhinweis: Dieser Beitrag basiert auf und enthält Auszüge aus einer Ausarbeitung (https://greenlegal.eu/publikation/das-verschlechterungsverbot-aus-art-20a-gg-im-klimaschutz/) der Autorin zum rechtlichen Hintergrund des Verschlechterungsverbots, welche sie als Juristin bei der Umweltrechtsorganisation Green Legal Impact Germany e.V. erstellte. Mit diesem Beitrag entwickelt sie den internationalen Aspekt weiter.
Zitiervorschlag: Zheng, Valentine, Rückwärts gegen die Leitplanken der Verfassung: Die internationale Komponente des umweltrechtlichen Verschlechterungsverbots aus Art. 20a GG, JuWissBlog Nr. 80/2026 v. 29.09.2026, https://www.juwiss.de/80-2026/
Dieses Werk ist unter der Lizenz CC BY-SA 4.0 lizenziert.
