Estnische Verfassungsgerichtsbarkeit ohne Verfassungsgericht

von MARELLE LEPPIK

Estland hat kein selbständiges Verfassungsgericht. Die Gründe hierfür liegen auch in der estnischen verfassungsrechtlichen Vergangenheit. Seit 1919 gibt es das Staatsgericht als oberstes Gericht. Es prüfte seit jeher Entscheidungen unterer Gerichte im Wege der Revision oder Kassation. Seit 1992 verfügt das Staatsgericht nunmehr über einen „Senat zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit“ und nimmt damit zugleich Aufgaben eines Verfassungsgerichts wahr.1 Die Geschichte Estlands kennt jedoch auch eigenartigere Varianten der Verfassungsgerichtsbarkeit. In den Jahren der Unabhängigkeit zwischen 1918 und 1940 war in der ersten estnischen Verfassung von 1920 weder ein separates Verfassungsgericht noch ein dem Staatsgericht zugehöriger Senat mit einer Zuständigkeit für Verfassungsfragen vorgesehen. Eigenständige Verfahren, die es erlaubten Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung zu prüfen und für nichtig zu erklären gab es ebenso wenig. Dennoch finden sich in der Zeit zu Beginn des 20. Jahrhunderts die ersten Wurzeln einer estnischen Verfassungsgerichtsbarkeit. Fündig bin ich unter anderem im estnischen Staatsarchiv geworden. Die dort archivierten Judikate aus der Anfangszeit des Staatsgerichts sind beredtes Zeugnis einer intensiv ausgetragenen rechtlichen Debatte um den „Hüter des Grundgesetzes“.

Mit oder ohne Verfassungsgericht? Rechtsgeschichtliche Lösung: ohne!

Die unteren und mittleren Gerichte nahmen in der Republik Estland bereits Ende 1918 ihre Tätigkeit auf. Die Schaffung eines obersten Gerichts indes war einem besonderen Gesetz vorbehalten. In seiner endgültigen Gestalt wurde dieses Gesetz als „Staatsgerichtsgesetz“ am 21. Oktober 1919 von der zwischenzeitlich zusammengetretenen konstituierenden Staatsversammlung verabschiedet.2 Dem neu gegründeten Gericht wurden – vorbehaltlich besonderer Regelungen in anderen estnischen Gesetzen – Rechte und Befugnisse übertragen, die vor der Unabhängigkeit Estlands von Russland dem zaristischen Dirigierenden Senat zugewiesen waren. Das Staatsgericht setzte sich aus Kassationsinstanzen für Zivil- und Strafsachen sowie Verwaltungssachen zusammen. Eine Abteilung für Verfassungsangelegenheiten gab es hingegen nicht. Weder dem Text des „Staatsgerichtsgesetzes“ noch dem des estnischen Grundgesetzes, das wenig später am 15. Juni 1920 von der verfassungsgebenden Versammlung erlassen wurde, lassen sich Anhaltspunkte entnehmen, dass für das Staatsgericht als Kassationsgericht zusätzlich eine Funktion als Verfassungsgericht vorgesehen war.

Ohne Verfassungsgericht! Aber wer soll der „Hüter des Grundgesetzes“ sein?

Ein Blick in die estnische rechtswissenschaftliche Literatur der 1920er Jahre verrät jedoch, dass die Frage, wer der „Hüter des Grundgesetzes“ sein solle, bereits damals intensiv diskutiert wurde. Eduard Berendts (Professor an der Kaiserlichen Rechtsschule in St. Petersburg und vormaliges Mitglied des zaristischen Senats) beispielsweise vertrat die Ansicht, dass allein dem Staatsgericht als Obersten Gerichtshof Estlands eine solche Funktion zukommen könne.3 Der Staatsanwalt Richard Rägo hingegen betonte in der Debatte immer wieder, dass weder das Staatsgerichtsgesetz noch die estnische Verfassung die integrative Lösung Berendts’ stützten. Für ihn war es klar, dass für die Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit eine neue rechtliche Lösung gefunden werden müsse.4 Rägo war eher der Meinung, dass alle Gerichte, nicht nur das Staatsgericht, die Zuständigkeit zur verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle besitzen.

Auf Spurensuche im estnischen Staatsarchiv

Allein die Lektüre der einschlägigen wissenschaftlichen Literatur genügt jedoch nicht, um die Intensität der Debatte um eine Verfassungsgerichtsbarkeit nachzuzeichnen. Ich habe mich deswegen in das estnische Staatsarchiv begeben und konnte dort mehr als hundert Urteile des Staatsgerichts ausfindig machen, die sich von 1920 bis 1940 immer wieder auf die Verfassung beziehen und diese auch anwenden. Mit Urteil vom 1. und 8. Februar 1927 jedoch entschied die Administrativabteilung des Staatsgerichts, dass das Staatsgericht als Nachfolger des ehemaligen zaristischen Senats kein „Hüter des Grundgesetzes“ sein könne. Vielmehr folge aus den §§ 3 und 86 der Verfassung, dass alle Gerichte in Estland die Zuständigkeit zur verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle besitzen, weil sie in der Pflicht ständen ihre Entscheidungen ausschließlich auf verfassungsmäßige Gesetze zu stützen.5 Demnach durfte und musste jedes Gericht die anzuwendenden Gesetze inzident auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung überprüfen. Eine Kompetenz, verfassungswidrige Gesetze zu verwerfen und sie damit außer Kraft zu setzen hatten die Gerichte freilich nicht. Ebenso wenig kam dem Staatsgericht – im Sinne Hans Kelsens – die Funktion eines „negativen Gesetzgebers“ zu. Es verfügte über keinerlei Kompetenz, Gesetze für nichtig zu erklären.

Trotz dieser Ausgangslage lassen sich bereits im untersuchten Zeitraum von 1920 bis 1940 in den Judikaten des Staatsgerichts immer wieder Beispiele für Ansätze zu verfassungsgerichtlichen Normenkontrollen finden, denen sogar die Unterscheidung zwischen abstrakter und konkreter Normenkontrolle nicht fremd ist. Der Vorschlag Berendts aus den 1920er Jahren, das Staatsgericht zugleich zum „Hüter des Grundgesetzes“ auszubauen, hat sich – wohl auch in Anknüpfung an diese historische Praxis – bis in die Gegenwart erhalten. Seit 1992 gibt es am Staatsgericht einen Kollegium zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit, das nun ganz offiziell und verfassungsrechtlich abgesichert die estnische Verfassung hütet. Heutzutage fällt das Verfassungskollegium des Staatsgerichts ungefähr zwanzig Urteile pro Jahr. Beispielsweise hat das Verfassungskollegium am 12 Juli 2012 über die Rechtmäßigkeit des Vertrags über den sog. „Euro-Rettungsschirms“ (ESM) geurteilt und diesen Mechanismus im Ergebnis nicht für verfassungswidrig erklärt.6