Endlich mehr Schutz für Whistleblower in der EU

von DAVID LÖFFLER

Es ist soweit: der erste umfassende Rechtsakt zum Schutz von Whistleblowern in der EU wird erlassen. Im April 2018 legte die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament (EP) ihren Vorschlag für eine Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (Whistleblowing-Richtlinie), vor. Etwa ein Jahr später konnten der Rat und das EP jetzt im Zuge der informellen Trilog-Verhandlungen eine vorläufige Einigung über den Erlass des Rechtsakts erzielen. Die Whistleblowing-Richtlinie soll Hinweisgebern sichere Meldekanäle bieten und sie vor Vergeltungsmaßnahmen bewahren.

Whistleblower bisher nur unzureichend geschützt

Whistleblower – im deutschen Sprachraum oftmals auch als Hinweisgeber bezeichnet – sind Personen, die illegale oder unmoralische Tätigkeiten innerhalb der Organisation aufdecken, in welcher sie beschäftigt sind. Spätestens seit den Enthüllungen von Edward Snowden hinsichtlich der Massenüberwachung durch die US-amerikanische National Security Agency (NSA) ist der Begriff weltweit verbreitet.

Hinweisgeber spielen vor allem bei der Bekämpfung von Korruption und Steuervergehen immer wieder eine tragende Rolle. Da die Ermittlungsbehörden solche Delikte oftmals nur schwer nachweisen können, sind sie auf Insider-Informationen von Mitarbeitern angewiesen. Indem Whistleblower sich dazu entscheiden, schwerwiegende Verstöße zu melden, beweisen sie ein außerordentliches Maß an Zivilcourage und bewahren die Gesellschaft vor weitreichenden Schäden. Sie stellen zudem eine wichtige Quelle für investigativen Journalismus dar. Dieses Engagement wird jedoch nicht immer belohnt – im Gegenteil: Whistleblower verlieren häufig ihren Arbeitsplatz, werden gemobbt und sind einer enormen psychischen Belastung ausgesetzt. Die Angst vor diesen Konsequenzen hält viele Mitarbeiter davon ab, einen beobachteten Verstoß anzuzeigen.

Bisher waren die Rechte von Whistleblowern für die meisten Mitgliedstaaten der EU kein sonderlich wichtiges Anliegen. Laut Kommission bestehen derzeit lediglich in zehn Mitgliedstaaten ausreichende Schutzbestimmungen für Hinweisgeber; Deutschland und Österreich gehören nicht zu diesen Staaten. In einigen Rechtsakten der EU sind bereits Regelungen zum Whistleblowing enthalten, so zB in der Verordnung (EU) 596/2014 (Marktmissbrauchs-Verordnung) oder der Richtlinie 2016/943/EU (Geschäftsgeheimnis-Richtlinie). Diese Bestimmungen sind jedoch recht allgemein gehalten und legen keine konkreten Maßnahmen zur Bekämpfung von Vergeltungsmaßnahmen fest. Es war daher höchste Zeit für die Schaffung detaillierter rechtlicher Rahmenbedingungen bezüglich des Schutzes von Whistleblowern innerhalb der EU.

Lediglich Verstöße gegen das Unionsrecht sind erfasst

Da die EU keine allgemeine Kompetenz besitzt, um Regelungen zum Whistleblowing zu erlassen, gilt die Whistleblowing-Richtlinie lediglich für Politikbereiche, in denen die Durchsetzung des Unionsrechts mit Hilfe der Aufdeckungen von Hinweisgebern verbessert werden soll. In Art 1 Whistleblowing-Richtlinie werden zB der Umweltschutz, die öffentliche Gesundheit und der Verbraucherschutz genannt. Leider vergeblich in dieser abschließenden Aufzählung sucht man den Arbeitnehmerschutz (Art 151ff AEUV). Das EP forderte in seinen Änderungsvorschlägen zum Entwurf der Kommission eine diesbezügliche Erweiterung der Whistleblowing-Richtlinie. Jedoch konnte hier keine Einigung mit dem Rat erzielt werden. Es ist bedauerlich, dass solch ein wichtiger Politikbereich keine Erwähnung findet, zumal Hinweisgeber auch hier entscheidend für die Durchsetzung des Unionsrechts sein könnten. Wer wäre denn besser geeignet, um Missstände bei den Arbeitsbedingungen aufzudecken als der Arbeitnehmer selbst?

Im Gegensatz dazu ist der weite persönliche Anwendungsbereich des Rechtsakts bemerkenswert. Die Whistleblowing-Richtlinie gilt sowohl für Mitarbeiter des privaten als auch des öffentlichen Sektors. Geschützt werden darüber hinaus auch Bewerber, ehemalige Mitarbeiter, Unterstützer des Hinweisgebers sowie Journalisten.

Sichere Meldekanäle für Whistleblower

Die Mitgliedstaaten haben dafür zu sorgen, dass bestimmte juristische Personen des privaten und öffentlichen Sektors Meldesysteme implementieren, welche die vertrauliche Behandlung der Identität von Whistleblowern gewährleistet. Daneben ist eine Behörde zu bestimmen, welche für die Entgegennahme von Whistleblower-Anzeigen zuständig ist. Dafür ist ebenfalls ein entsprechender Meldekanal bei dieser Behörde einzurichten.

Hinweisgeber können frei entscheiden, ob sie das Meldesystem ihrer Organisation oder jenes der Behörde verwenden. Wenn keine angemessenen Maßnahmen zur Beseitigung des Missstands ergriffen werden, die Gefahr der Beeinträchtigung öffentlicher Interessen besteht oder die zuständige Behörde selbst in das Fehlverhalten involviert ist, kann sich ein Whistleblower direkt an die Öffentlichkeit wenden. Durch dieses abgestufte Meldeverfahren werden verdächtige Personen vor Falschmeldungen und damit verbundenen Reputationsschäden geschützt. Im Falle schwerwiegender Missstände, die etwa staatliche Einrichtungen betreffen, steht es dem Whistleblower dennoch frei, seine Entdeckung den Medien zu melden. Hier wurde insofern ein angemessener Ausgleich zwischen den Interessen von Whistleblowern und verdächtigen Personen geschaffen.

Konkrete Maßnahmen zum Schutz vor jeglichen Repressalien

Nach der Whistleblowing-Richtlinie sind Hinweisgeber zudem angemessen vor Entlassungen, Degradierungen und sonstigen Diskriminierungen zu schützen. Macht der Whistleblower eine erlittene Benachteiligung in einem Gerichtsverfahren glaubhaft, hat die gegnerische Partei zu beweisen, dass es sich hierbei gerade nicht um eine Vergeltungsmaßnahme handelt. Diese Beweislastumkehr ist eine der großen Stärken der Whistleblowing-Richtlinie und hilft dem Hinweisgeber, sich effektiv gegen Repressalien zu wehren. Gleichzeitig wird ausdrücklich klargestellt, dass rechtmäßiges Whistleblowing keinen Verstoß gegen gesetzliche oder vertragliche Verschwiegenheitspflichten darstellt. Dadurch wird das Haftungsrisiko für den Whistleblower erheblich gemindert und er kann die Folgen seines Handelns besser abschätzen. Die betroffenen juristischen Personen und die zuständige Behörde haben außerdem in leicht zugänglicher Weise alle relevanten Informationen hinsichtlich der Meldekanäle und Schutzmaßnahmen zur Verfügung zu stellen.

Fazit: ein erster Schritt in die richtige Richtung

Die Whistleblowing-Richtlinie bildet eine solide Grundlage, um Hinweisgebern in der EU endlich jenen Schutz zu bieten, den sie verdienen. Der Rechtsakt legt zudem konkret fest, unter welchen Umständen eine Meldung als rechtmäßig gilt. Von dieser Gewissheit profitieren sowohl der Whistleblower als auch die betroffene Organisation. Damit sich Mitarbeiter ausreichend geschützt fühlen, wird es entscheidend sein, sie ausreichend über die Meldekanäle und Schutzmaßnahmen zu informieren. Die Stärkung der Rechte von Whistleblowern durch die EU wird hoffentlich auch dazu führen, dass redliche Hinweisgeber nicht mehr als Denunzianten betrachtet werden. Es liegt jetzt an den Mitgliedstaaten, die Vorgaben der Whistleblowing-Richtlinie effektiv umzusetzen. Dabei ist es ihnen ausdrücklich erlaubt, weitergehende Regelungen zum Schutz von Whistleblowern zu schaffen. Um allen Whistleblowern denselben Schutz zu bieten, wäre es vor allem wichtig, dass die Durchführungsgesetze der Mitgliedstaaten auch Verstöße gegen nationales Recht erfassen.

Wie es weiter geht

Die erzielte vorläufige Einigung hinsichtlich der Whistleblowing-Richtlinie muss nun vom Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (AStV) und dem Rechtsausschuss des EP (JURI) bestätigt werden. Anschließend wird der beschlossene Text dem Rat sowie dem Plenum des EP zur endgültigen Abstimmung vorgelegt. Die Whistleblowing-Richtlinie tritt sodann 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU in Kraft.