von JONAS GOBERT
Umstrittene Großprojekte wie Stuttgart 21 oder die Elbvertiefung verdeutlichen, wie schlecht Beteiligungsverfahren in Deutschland funktionieren. Das zentrale Problem ist, dass Bürger und Zivilgesellschaft nur oberflächlich eingebunden und vom Prozess der Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden. Die fehlende Integration der Beteiligten in den Argumentationsaustausch findet sich nicht nur in der Bürger- bzw. Öffentlichkeitsbeteiligung, die im Rahmen von Genehmigungsverfahren von Infrastrukturprojekten durchgeführt wird. Das Problem betrifft nahezu alle Einbindungsformen, so zum Beispiel auch in Gremien mit Verbandsbeteiligung, wie der Kommission für Anlagensicherheit oder dem ZDF-Fernsehrat.
Das Problem: Verweigerte Deliberation in Beteiligungsverfahren
Beteiligungsverfahren werden eine Reihe von Funktionen zugeschrieben: Verbesserung des wechselseitigen Informationsflusses zwischen Staat und Gesellschaft, Kanalisierung von Konflikten, Kampf der Argumente, Transparenz und Kontrolle staatlichen Handelns sowie Rechtsschutz. Entscheidend für das Funktionieren und die Akzeptanz von Beteiligungsverfahren ist das deliberative Moment der Beteiligung. Deliberation bezeichnet die gleichberechtigte und freie Teilnahme aller Interessierten an der argumentativen Suche nach und der Gewichtung von Gründen für und gegen Handlungsoptionen. Zudem muss eine breite Öffentlichkeit Zugang zum Verfahren haben, damit sie die vorgebrachten Gründe prüfen kann. Bezieht man das Erfahrungswissen und die Sachkompetenz von Bürgern und zivilgesellschaftlichen Organisationen in einen deliberativ-analytischen Entscheidungsfindungsprozess ein, können politische Entscheidungen substanziell verbessert werden. Derzeit tragen Beteiligungsverfahren kaum zur Verbesserung von politischen Entscheidungen bei, da sie von ihren staatlichen Initiatoren (beispielsweise Bezirksregierungen, Ministerien oder Ämtern) in ihrer deliberativen Kernfunktion ausgehöhlt und auf eine Alibifunktion reduziert werden. Dieses Vorgehen staatlicher Akteure ist ein strategisches Kalkül, um sich möglichst große Handlungsspielräume zu erhalten. Politik und Verwaltung haben ein natürliches Interesse, Transparenz und Kontrolle ihres Handelns in überschaubarem Maße zu halten, so dass der Rechtfertigungsdruck gering bleibt.
Die Praxis der Deliberationsverweigerung
Momentan ist ein gleichberechtigter Austausch von Argumenten in den meisten Beteiligungsverfahren nicht möglich, da die staatlichen Beteiligungsinitiatoren die deliberative Funktion durch das Fine-Tuning von Verfahrensregeln massiv einschränken. In der Praxis der Beteiligungsverfahren sieht das so aus:
In den Planungs- und Genehmigungsverfahren zu Infrastrukturprojekten beginnen die zuständigen staatlichen Genehmigungsbehörden und die Projektträger den Prozess der Entscheidungsfindung ohne Bürger und Zivilgesellschaft. Lange vor Beginn der Planfeststellungsverfahren, in denen die Bürger und zivilgesellschaftlichen Organisationen eingebunden werden, treten die Behörden mit den Projektträgern in Kontakt, verabreden wichtige Weichenstellungen und bauen ein Vertrauensverhältnis auf. Zudem entscheiden die staatlichen Beteiligungsinitiatoren, ob in den Planungs- und Genehmigungsverfahren überhaupt ein Diskurs entsteht.
Der Erörterungstermin ist die zentrale deliberative Instanz in den Verfahren. Hier treffen Behörden, Projektträger, Bürger und Zivilgesellschaft zu einem mündlichen Austausch aufeinander. Die Erörterungstermine erfolgen – genau wie die Anwesenheit der Projektträger und die Stellungnahmen von staatlichen Akteuren und Projektträgern – freiwillig. Die Behörden entscheiden, ob sie einen Erörterungstermin anhalten wollen. Aber selbst wenn die Behörden sich für einen Erörterungstermin entscheiden, können sie sich im Termin einem Diskurs komplett verweigern, da es keine Pflicht zur Stellungnahme gibt. Der Projektträger muss nicht einmal anwesend sein. Die Argumente von Projektgegnern, wenn sie überhaupt vorgebracht werden können, laufen ins Leere, wenn dem Projektträger nicht nach einem Gespräch zumute ist.
Ähnliche Regelungen finden sich bei Beiräten und Kommissionen mit zivilgesellschaftlicher Beteiligung (bspw. Naturschutzbeiräte), die an staatliche Instanzen angegliedert sind. Gremiensitzungen finden meist – wie beim ZDF-Fernsehrat (§ 9 GeschO) – unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Somit wird die Öffentlichkeit als Prüfinstanz von Argumenten ausgeschaltet. Zudem sind die Gremien oft kaum an die politischen Prozesse in den staatlichen Instanzen angeschlossen. Nur selten beehrt Personal aus den höheren staatlichen Führungsebenen die Gremien mit seiner Anwesenheit. Die Gremien verfassen meist Papiere und legen regelmäßig Berichte vor. Auch diese Schriftstücke könnten die Grundlage einer Deliberation sein, wenn etwa die Träger der Gremien zu den Argumenten in den Schriftstücken Stellung bezögen. Aber auch hier können sich staatliche Akteure dem Diskurs meist komplett verweigern oder die Gestaltung des Diskurses beherrschen, da sie entscheiden, ob, wann und wie Papiere veröffentlicht werden (so zum Beispiel im Nachhaltigkeitsrat oder dem Ausschusses für Gefahrstoffe der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin).
Eine genaue Betrachtung der Beteiligungsverfahren zeigt also: der berühmte zwanglose Zwang des besseren Arguments, wie Habermas ihn fairen Diskursen zuschreibt, kann sich nicht entfalten. Die staatlichen Beteiligungsinitiatoren haben es leicht, das deliberative Moment der Beteiligungsverfahren einzugrenzen. Mit der Kontrolle über Verwaltungsverfahrensordnung sowie Satzungen und Geschäftsordnungen der Beteiligungsverfahren können sie an den institutionellen Stellschrauben drehen, wie es ihnen gefällt. Dass die Kernfunktionen von Beteiligung ausgehöhlt werden, ist kein Einzelfall, sondern Teil einer Governance-Systematik, mit der der Staat sein gesamtes Verhältnis zu Bürgerschaft und Zivilgesellschaft gestaltet.
Lösungsansätze
Ein rationaler Diskurs ist in Beteiligungsverfahren nur möglich, wenn die staatlichen Akteure in ihrer strategischen Dominanz eingeschränkt werden und die Beteiligten wirklich in den deliberativen Prozess der Entscheidungsfindung eingebunden werden. Die Kernpunkte vieler Reformansätze lassen sich auch im Sinne einer Förderung der deliberativen Funktion verstehen. Eine Beteiligung in früheren Stadien der Verfahren wird verlangt, damit die Bürgerschaft und die Zivilgesellschaft nicht von der frühen Phase, wo noch alle Handlungsoptionen auf dem Tisch sind, ausgeschlossen sind und sich schon bei den frühen Weichenstellungen beteiligen können. Zudem fordern Experten Antwort- und Veröffentlichungspflichten. Obligatorische Antworten auf Einwände und obligatorische Positionierungen zu Berichten zwingen die staatlichen Instanzen und Projektträger zu einem Austausch von Argumenten über die Wahl von Handlungsoptionen.
Ebenfalls ist es von großer Bedeutung, den Deliberationsprozess zugänglich zu machen und Ergebnisse frühzeitig zu veröffentlichen, damit die Öffentlichkeit ihrer Prüffunktion nachkommen kann. Der positive Effekt solcher Maßnahmen kann beim Sozialbeirat beobachtet werden. Der Sozialbeirat berät die Bundesregierung und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Der Beirat verfasst Gutachten und Stellungnahmen, die er eigenständig veröffentlicht. So kann er in der Öffentlichkeit argumentativ Stellung zu Handlungsoptionen beziehen und die Bundesregierung unter Rechtfertigungsdruck stellen, sollte ihre Politik von der Empfehlung des Beirats abweichen.
Jonas Gobert hat im Mai 2013 an der Goethe-Universität Frankfurt seine Doktorarbeit zur Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Organisationen in staatlich-nahen Gremien abgegeben. Derzeit arbeitet er freiberuflich in der Politikberatung.
[styledbox type=“general shaded“ ]Weiterführende Literatur:
Landwehr, Claudia. 2012. Demokratische Legitimation durch rationale Kommunikation. Theorien deliberativer Demokratie. In: Oliver W. Lembcke (Hrsg.), Zeitgenössische Demokratietheorie. Wiesbaden: Springer VS.
Renn, Ortwin. 2011. Einführungsvortrag: Bürgerbeteiligung – Aktueller Forschungsstand und Folgerung für die praktische Umsetzung. In: Jörg Hilpert (Hrsg.), Nutzen und Risiken öffentlicher Großprojekte: Bürgerbeteiligung als Voraussetzung für eine größere gesellschaftliche Akzeptanz. Stuttgart.
Young, Iris M. 1997. Deferring Group Representation. In: Ian Shapiro und Will Kymlicka (Hrsg.), Ethnicity and group rights. New York: New York University Press.
Ziekow, Jan. 2012. Neue Formen der Bürgerbeteiligung? Planung und Zulassung von Projekten in der parlamentarischen Demokratie ; Gutachten D zum 69. Deutschen Juristentag. München: Beck.
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